II SA/Kr 924/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi E.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala . Postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 roku, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając w oparciu o art. 80 ust. 2 pkt.1 i art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr "1" w W., wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed rokiem 1995, nałożył na M. P., obowiązek przedłożenia, w terminie do 28 lutego 2011 r. oceny stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr "1" w miejscowości W., opracowanej w oparciu o powykonawczą inwentaryzację architektoniczne - budowlaną oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 6 września 2010 roku przeprowadzono kontrolę na w/w działce i stwierdzono, że znajduje się tam budynek gospodarczy. Jest to budynek o konstrukcji murowanej, wolno stojący, jednokondygnacyjny, przekryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokryciu blachą. Budynek nie jest wyposażony w wewnętrzne instalacje. Obecne podczas kontroli E. W., M. M., M. P., zgodnie oświadczyły do protokołu kontroli, że: * budynek zrealizowano w latach 70 -tych, przez S. M. nieżyjącego ich ojca, * nie posiadają dokumentów i w sprawie budowy nie wiedzą czy było wydane pozwolenie na budowę. Budynek oraz działka stanowią w chwili obecnej własność M. P., która nie posiada pozwolenia na budowę w/w budynku gospodarczego. Urząd Miejski w W. pismem z dnia 4 października 2010roku znak: [...] poinformował, iż nie posiada dokumentów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. w latach 1970 - 1979 w związku z tym nie może stwierdzić o zgodności realizacji budynku gospodarczego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w latach 70 - tych w W.. Po analizie zebranego materiału dowodowego ,w szczególności mapy sytuacyjnej organ stwierdził, że działka nr "1" w W. położona jest w terenie zabudowanym, na sąsiednich działkach zlokalizowane są budynku mieszkalne, budynki gospodarcze, obiekty handlowe a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że omawiany budynek gospodarczy narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwiązujące w okresie jego budowy jak również obecnie obowiązujące. Ponieważ zakończenie budowy omawianego budynku gospodarczego, nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. póz. 229 z późn. zm.), to zgodnie z przepisami art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 tekst jedn. z późn. zm.), mówiącymi, iż do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, postępowanie w sprawie legalizacji budynku gospodarczego należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Ponieważ budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a także bez wymaganego nadzoru, to istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego stanu technicznego. Zatem zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 - ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w drodze postanowienia nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych. W celu stwierdzenia czy budowa budynku została wykonana zgodnie z przepisami bądź wymaga wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami, nakazano właścicielowi przedłożenie wymienionych w sentencji niniejszego postanowienia, odpowiednich ocen technicznych. Organ ustalił krąg osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Za stronę niniejszego postępowania uznano właściciela działki nr "1" na której usytuowany jest omawiany budynek gospodarczy, M. P., E. W. użytkownika budynku gospodarczego oraz ze względu na to, że omawiany budynek gospodarczy usytuowany jest w zbliżeniu do granicy z działką nr "2’ w W. właścicieli tej działki – J. W. oraz B. W.. Od postanowienia zażalenie złożyła E. W., zarzucając naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nie wykazanie że nie istnieją uzasadnione wątpliwości wymagające oceny technicznej lub ekspertyzy budynku. Wg niej stan techniczny budynku jest dobry, nie budzi wątpliwości, gdyż budynek został odnowiony, a inspektor PINB mógł to sam stwierdzić. Uważa też, że fakt samowoli nie uzasadnia nałożenia obowiązków. Nałożone obowiązki nie są oceną techniczną lub ekspertyzą. Zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1, 123, 126 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono między innymi, że stosownie do art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 81 c ust. 2 są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy Prawo budowlane uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1407/05, w którym NSA stwierdził, iż: "Przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojecie strony wskazując, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia bądź obowiązku. Natomiast w rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia uprawnienia bądź obowiązku (...) normą będącą podstawą materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu pozostaje art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (...) Przepis powołanego art. 81 c ust. 2 stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłączenie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ próbował wyjaśnić czy E. W. może być uznana za stronę w niniejszym postępowaniu. Pismem z dnia 14.01.2011 r. wezwano E. W. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego jej interes prawny w sprawie bądź pełnomocnictwo do reprezentowania strony zobowiązanej tj. M. P.. Pomimo upływu wyznaczonego terminu E. W. nie przedłożyła żądanego dowodu. Zatem organ stwierdził, iż E. W. nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego. E. W. została przez PINB w T. uznana ze stronę postępowania w sprawie legalności "budynku gospodarczego na działce nr "1’ w miejscowości W.". Jednak zaskarżone postanowienie nie jest orzeczeniem merytorycznie kończącym tę sprawę. Postanowienie to wydano w toku wpadkowego postępowania dowodowego, którego celem jest zebranie niezbędnych materiałów dowodowych, które umożliwią podjęcie właściwej decyzji w sprawie legalności obiektu. Z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu l instancji nie wynika indywidualne uprawnienie lub obowiązek wobec E. W. w tym wpadkowym postępowaniu. Stroną tego postępowania wpadkowego jest jedynie M. P.. Zażalenie, które spowodowało wszczęcie niniejszego postępowania zażaleniowego, nie pochodzi od strony tego postępowania, a zatem zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości o charakterze podmiotowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła E. W., podtrzymując zarzuty z zażalenia. Zarzucając również, iż odmawiając przymiotu strony, organ całkowicie pominął fakt, iż jest ona samoistnym posiadaczem działki, na której posadowiony jest budynek będący stajnią. Organ pominął oświadczenia zawarte w protokole, że to skarżąca wykonała ocieplenie budynku i wymianę stolarki okiennej, czyli nakłady posiadacza w dobrej wierze na nieruchomość, jak również jest jak przyznała właścicielka – M. P. - że jest w trakcie przygotowywania umowy sprzedaży tej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że skoro organ nie uznał przymiotu strony, to winien potraktować zażalenie skarżącej jako pismo sygnalizujące wszczęcie postępowania w/s nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ II instancji za strony uznał J. W. oraz B. W. - będących inicjatorami wszczęcia niniejszego postępowania i doręczył im postanowienie. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że postanowienie to nie narusza prawa. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia czy skarżącej E. W. przysługuje przymiot strony postępowania, a nie ocena czy organ l Instancji zasadnie nałożył na M. P. wykonanie określonych obowiązków w trybie art. 81 "c" ust. 2 Prawo budowlane. Organ prowadzi postępowanie legalizacyjne w sprawie budynku gospodarczego na działce nr "1" w W., wybudowanego bez pozwolenia przed rokiem 1995. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości nr "1" jest M. P., co wynika z wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia 9.07.2010 r. (k.3 akt adm.). E. W. zatem nie ma tytułu prawnego do tej nieruchomości. Organ l instancji nałożył na właściciela tej nieruchomości M. P. wykonanie określonych obowiązków w trybie art. 81 "c" ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl ust. 1 art. 81 "c" organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W związku z powyższym ustawodawca określił, że obowiązki nałożone w myśl art. 81 "c" ustawy Prawo budowlane mogą być tylko na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżąca więc nie posiada przymiotu strony w sytuacji kiedy organ nakłada obowiązki w trybie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane. Przepis ten jasno określa na kogo organ może nałożyć obowiązki. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że podnoszony w skardze zarzut samoistnego posiadania przedmiotowej nieruchomości nr "1" nie może stanowić o przyznaniu E. W. przymiotu strony. W związku z powyższym, trafnie organ odwoławczy uznał, że zażalenie na postanowienie organu l Instancji nie zostało wniesione przez stronę, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ l Instancji przepisu prawa materialnego art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, to tak jak wcześniej Sąd wskazał przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 105 §1 kpa. Organ odwoławczy w każdej sprawie administracyjnej przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadanie przesłanek formalnych, w tym między innymi czy zażalenie zostało złożone przez stronę, następnie jeżeli stwierdzi, że zażalenie nie zostało wniesione przez stronę, to nie ma podstaw prawnych do dalszego merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż takie zażalenie nie może wywołać skutku prawnego skoro nie pochodzi od strony. Prawo do złożenia zażalenia czy też odwołania od aktu administracyjnego przysługuje wyłącznie osobom uznanym za strony określonego postępowania administracyjnego. Zatem zarzuty odnoszące się do merytorycznego rozpoznania sprawy są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, ze organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony i zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).