II SA/Kr 927/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 stycznia 2002 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Burmistrz Miasta C. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415) oraz w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwalonego w dniu 31.12.1985 r. (Dz.U. Woj.[...]) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia o nazwie : "zmiana konstrukcji dachu z płaskiego na dach dwuspadowy pokryty dachówką ceramiczną lub betonową istniejącego zakładu kamieniarskiego (biuro, pomieszczenia socjalne dla pracowników w parterze z pomieszczeniami archiwum zakładu na II piętrze) wraz z funkcją mieszkalną na działce nr 1 przy ul. [...] w C". W decyzji wymieniono ustalenia planu obowiązujące dla przedmiotowego terenu: "[...] - tereny zieleni izolacyjnej. Zieleń izolacyjna od cmentarza. Istniejące budynki przewidziane do pełnej amortyzacji. Obowiązuje zakaz nadbudowy i rozbudowy budynków. Istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy C. Organ ustalił, że parter budynku oznaczonego nr [...], znajdującego się na działce nr 1 wykorzystywany jest na potrzeby istniejącego zakładu kamieniarskiego (biuro, pomieszczenia socjalne dla pracowników i pomieszczenia produkcyjne), na II piętrze budynku znajduje się m.in. pomieszczenie archiwum zakładu, a na l i II piętrze znajdują się pomieszczenia mieszkalne. Organ wyjaśnił, że w zakresie pojęciowym zapisu planu: "istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich" mieszczą się planowane czynności inwestycyjne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.O. podnosząc, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa, która istnieje na działce nr 1 w postaci budynku mieszkalnego nr [...], została zlokalizowana i zrealizowana na zasadzie-zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odwołująca się zarzuciła organowi próbę wprowadzenia w błąd stron i organu odwoławczego poprzez niewłaściwe określenie zakresu i rodzaju inwestycji, której celem w istocie jest "rozbudowa budynku mieszkalnego". Wskazała, że cały budynek użytkowany jest jako mieszkalny, a wskazany w uzasadnieniu decyzji "parter" nie posiada odpowiedniej wysokości 3,0 m. Ponadto pomieszczenia przedmiotowego budynku nie uzyskały zmiany przeznaczenia sposobu użytkowania dla zakładu kamieniarskiego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 46 ust. 1 - 3 i art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym -utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz ocena zamierzenia inwestycyjnego w kontekście ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] są prawidłowe. W decyzji organu l instancji jednoznacznie określono rodzaj i rozmiary budowy, która w istocie dotyczy zmiany konstrukcji dachu z płaskiego na dach dwuspadowy. W tym też zakresie mieszczą się dalsze zmiany, polegające na wygospodarowaniu i adaptacji w projektowanej przestrzeni dodatkowej powierzchni użytkowej, przeznaczonej na potrzeby istniejącego zakładu kamieniarskiego. Zgodnie z przyjętymi w decyzji ustaleniami zmiana konstrukcji dachu płaskiego na dach dwuspadowy nie może być uznana za nadbudowę istniejącego budynku. Zmiana dachu w żaden sposób nie prowadzi również do rozbudowy tego budynku. Ponadto szczegółowe określenie rodzaju i funkcji pomieszczeń w budynku nie daje podstaw do uznania, że zamiarem inwestora jest rozbudowa oraz nadbudowa kolejnej kondygnacji budynku nr [...]. W ocenie organu odwoławczego zmiana konstrukcji dachu istniejącego budynku nie koliduje z przepisami prawa, w tym też z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu zmiany konstrukcji dachu na istniejącym budynku. Organ odwoławczy stwierdził również, że zapis planu dotyczący pozostawienia istniejących budynków do pełnej amortyzacji nie może kolidować z zasadą wynikającą z przepisów prawa, zgodnie z którą właściciel budynku jest zobowiązany do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła H.O. podnosząc, że zgodnie z przytoczonym w decyzji zapisem miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] dla działki nr 1 obowiązuje zakaz nadbudowy i rozbudowy budynków, wobec czego w sprawie nie może być zastosowany przepis art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że w decyzji organu l instancji określono szczegółowo funkcje, lokalizacje, zakres i rozmiary planowanej inwestycji, co wykracza poza wymogi przepisu art. 42 wskazanej ustawy. W miejscowym planie podano, że istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich na terenach [...] a to eliminuje konieczność lokalizacji takiego zakładu w bliźniaczym budynku mieszkalnym. Skarżąca podniosła, że ustalenia decyzji wskazują faktycznie na nadbudowę kondygnacji. Ponadto zarzuciła, że zakład kamieniarski jest nielegalny z punktu widzenia prawa budowlanego, gdyż nie ma zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, brak jest zgłoszenia do użytkowania i inwentaryzacji geodezyjnej istniejącej dodatkowej zabudowy nie uwidocznionej na mapie, a produkcja kamieniarska prowadzona jest również na otwartym terenie. Wskazała także, że dokonanie nadbudowy kondygnacji na części zbliźniaczonych budynków ze zmianą sylwetki dachu, a pozostawienie jej budynku z dachem jednospadowym nie ma nic wspólnego z estetyką i podniesieniem walorów architektonicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył także, że wykonanie dachu dwuspadowego w miejsce istniejącego płaskiego przyczyni się do zwiększenia powierzchni użytkowej i kubatury całego budynku, jednakże przebudowa taka nie jest nadbudową nowej kondygnacji, ani rozbudową istniejącego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie 'całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). W związku z powyższymi uwagami zauważyć należy, ze przedłożone Sądowi akta administracyjne są nieuporządkowane, składają się z kilku teczek, w których znajdują się złożone luzem dokumenty. Z akt tych wynika, że w dniu 1.10.1999 r. W.T., złożyła wniosek o "pozwolenie na budowę zmiany konstrukcji dachu i adaptacji poddasza na pomieszczenia mieszkalne w budynku mieszkalnym nr [...] w C. ", do którego dołączyła decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.1999 r. wydaną dla tego zamierzenia. W dniu [...].05.2000 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. W aktach znajduje się również projekt budowlany stanowiący załącznik do tej decyzji. W projekcie tym zawarto opis, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem mieszkalnym obejmującym kondygnację przyziemia, parteru i niepełnej kondygnacji piętra. Decyzją z dnia [...].11.2000 r. stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].06.1999 r. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyraziło pogląd, że organ l instancji zobowiązany jest wykazać, że w zakresie pojęciowym zapisu planu: "istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich" mieszczą się planowane czynności inwestycyjne polegające na: "zmianie konstrukcji dachu na istniejącym już budynku pełniącym funkcje mieszkalne i usługowe - polegające na świadczeniu usług kamieniarskich". Kolegium wskazało również, że w sytuacji ustalenia przez organ l instancji, że budynek nie mógłby być zakwalifikowany jako "zakład kamieniarski", nawet przy najszerszym rozumieniu takiego pojęcia, za które przyjąć można funkcjonalne powiązanie z takim zakładem i wchodzenie w jego skład, a jest np. wyłącznie budynkiem mieszkalnym, wówczas należy stanąć na stanowisku, że obowiązujący Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego [...] nie daje możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu na istniejącym budynku mieszkalnym. Jak się wydaje, konsekwencją poglądu wyrażonego przez SKO w powyższej decyzji było złożenie przez W.T. wniosku z dnia 22.11.2000 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla "zmiany konstrukcji dachu z płaskiego na dach dwuspadowy istniejącego zakładu kamieniarskiego (biuro, pomieszczenia socjalne dla pracowników w parterze z pomieszczeniami archiwum zakładu na II piętrze) wraz z funkcją mieszkalną na działce nr 1 przy ul. [...] w C. ([...]). Do wniosku z dnia 22.11.2000 dołączono 3 mapy, potwierdzone za zgodność z oryginałem w dniu 12.04.1999 r. Decyzją z dnia [...].12.2000 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem. Załącznik do decyzji z dnia [...]12.2000 r. sporządzony został na mapie przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 20.04.2000 r., różniącej się treścią od map złożonych przy wniosku. Z mapy tej nie wynika, że budynek nr [...] jest zakładem kamieniarskim. Decyzja z dnia [...].12.2000 r. została uchylona decyzją SKO z dnia [...].05.2001 r., a postępowanie przed organem l instancji - umorzone. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu W.T. złożyła w dniu 4.06.2001 r. ([...]. Na karcie tej znajduje się dokument będący jedynie stroną tytułową wniosku. Na k.[...] znajduje się plan sytuacyjny obejmujący działkę nr 1 , na którym lit. [...] oznaczono budynek istniejącego warsztatu, lit. [...]- istniejącego garażu, a lit. [...] - projektowaną zmianę konstrukcji dachu na istniejącym budynku zakładu kamieniarskiego. Zauważyć przy tym należy, że słowa " zakładu kamieniarskiego" wpisane zostały w metryce rysunku ręcznie. Porównanie tego rysunku z planem sytuacyjnym będącym częścią opisanego wyżej projektu budowlanego wskazuje, że rysunki te są identyczne, z tym, że w projekcie budowlanym lit. [...] oznacza: "projektowana zmiana konstrukcji dachu na istniejącym budynku, mieszkalnym". Właściwy wniosek z dnia 4.06.2001 r., podpisany przez inwestora, znajduje się na k [...] Wniosek obejmuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki l.kat. 1 w C. dla "zmiany konstrukcji dachu z płaskiego na dach dwuspadowy pokryty dachówką ceramiczną lub betonową istniejącego zakładu kamieniarskiego (biuro, pomieszczenia socjalne dla pracowników w parterze z pomieszczeniami archiwum zakładu na II piętrze) wraz z funkcją mieszkalną". We wniosku podano, że przed modernizacją powierzchnia użytkowa wynosi 47,9 m kw., a po modernizacji wynosić będzie 95,8 m kw. Stosownie do treści art.41 ust.2 . ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.99.15.139 j.t. z późn. zm.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien m.in. zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzić zatem należy, że złożony w dniu 4.06.2001 r. wniosek nie jest precyzyjny, nie wynika z niego dokładnie jaka będzie funkcja uzyskanej, w wyniku zmiany konstrukcji dachu, powierzchni użytkowej budynku, czy będą to tylko pomieszczenia archiwum zakładu, czy również będzie to część mieszkalna. Nie usuwa tych wątpliwości treść pisma zatytułowanego "Wyjaśnienie" z dnia 16.08.2001 r. Pismo to podpisał P.U. z upoważnienia K.M. . Dla żadnej z tych osób do akt sprawy pełnomocnictwo od inwestora nie zostało złożone. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. rodzaj inwestycji i warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem tego przepisu. Po pierwsze, w załączniku do decyzji nie zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji, ale jak wynika z punktu V decyzji - teren opracowania inwestycji. Po drugie, załącznik ten został sporządzony na nieaktualnej mapie. Mapa ta tożsama jest z mapą znajdującą się na [...] w tomie [...] która została potwierdzona za zgodność z oryginałem w dniu 12.04.1999 r. Tymczasem, jak już wspomniano wcześniej, w aktach znajduje się zaktualizowana mapa zasadnicza (k [...], przyjęta do zasobu powiatowego w dniu 20.04.2000 r., która różni się treścią od mapy, na której sporządzony został załącznik do decyzji. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały również z naruszeniem przepisów postępowania, a to art.7, 77 i 107 k.p.a. Nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie organu l instancji, że parter budynku oznaczonego nr [...], znajdującego się na działce nr 1 wykorzystywany jest na potrzeby istniejącego zakładu kamieniarskiego (biuro, pomieszczenia socjalne dla pracowników i pomieszczenia produkcyjne), na II piętrze budynku znajduje się m.in. pomieszczenie archiwum zakładu, a na l i II piętrze znajdują się pomieszczenia mieszkalne. W cytowanym wyżej piśmie zatytułowanym "Wyjaśnienie", mimo, że nie pochodziło od wnioskodawczyni, podano wszakże, że kondygnacja poddasza jest dotychczas wykorzystywana jako pomieszczenie gospodarcze, a po przebudowie uzyskana powierzchnia przeznaczona będzie na pomieszczenia socjalno-administracyjne dla istniejącego zakładu kamieniarskiego. Nadto, z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów nie wynika, że budynek nr [...] usytuowany na działce nr 1 jest zakładem kamieniarskim. Z akt sprawy wynika wniosek wręcz przeciwny. W opisanym wyżej projekcie budowlanym znajduje się informacja, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym obejmującym kondygnację przyziemia, parteru i niepełnej kondygnacji piętra. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, a prawidłowe dokonanie ustalenia, czy budynek oznaczony nr [...] usytuowany na działce nr 1 w C. jest budynkiem mieszkalnym, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że na karcie [...] tomu [...] przedłożonych akt administracyjnych znajdują się, nie wiadomo przez kogo dołączone, rysunki elewacji budynku znajdującego się na działce nr 1 w C. W metryce rysunku z k. [...] opisanego jako inwentaryzacja budynku, dopisano ręcznie słowa "zakładu kamieniarskiego". Dopisek taki znajduje się również na rysunku z k. [...] Zauważyć jednak należy, że rysunki te są tożsame z rysunkami ze stron [...] zalegającego w aktach projektu budowlanego, z tym, że w projekcie budowlanym opisano przedstawione elewacje jako elewacje "istniejącego budynku mieszkalnego". Organy bezrefleksyjnie zaakceptowały treść rysunków z [...] na których przedstawiono typowy budynek mieszkalny, jako rysunki elewacji istniejącego zakładu kamieniarskiego. Wreszcie, stwierdzić należy, że konstatacja organu, że w pojęciu zapisu planu: "istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich" mieszczą się planowane czynności inwestycyjne, nie została poparta żadnymi argumentami. Nadto, zaznaczenia wymaga, że nie jest istotne, czy ewentualnie budynek oznaczony nr [...] usytuowany na działce nr 1 w C. jest w części wykorzystywany na potrzeby zakładu kamieniarskiego prowadzonego na tej działce, ale to, czy ewentualnie takie jego użytkowanie wynika z ostatecznej decyzji właściwego organu. Pogląd organu odwoławczego, że zapis planu dotyczący pozostawienia istniejących budynków do pełnej amortyzacji nie może kolidować z zasadą wynikającą z przepisów prawa, zgodnie z którą właściciel budynku jest zobowiązany do utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie jest adekwatny do rozpatrywanej sprawy. Czym innym jest bowiem utrzymywanie obiektu w należytym stanie technicznym, a czym innym przebudowa dachu celem uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej. Sąd wyraża pogląd, że inwestycje polegające na zmianie konstrukcji dachu celem uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej pozostają w sprzeczności z ustaleniami planu o przeznaczeniu istniejących budynków do pełnej amortyzacji. Nadto, logiczna wykładnia ustalenia planu: "istnieje możliwość lokalizacji zakładów kamieniarskich" prowadzi do wniosku, że takie określenie przeznaczenia terenu oznacza możliwość powstania na tym terenie zakładu kamieniarskiego, a nie przystosowanie pomieszczeń poddasza budynku mieszkalnego. Trudno bowiem sobie wyobrazić, by zakład kamieniarski funkcjonował na poddaszu budynku mieszkalnego. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.