II SA/Kr 929/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Wiesław Kisiel (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji dnia [...], nr [...]. Wniosek K.P. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla L.G. i L.G. wpłynął do komornika sądowego w dniu [...]2006 r., zaś do Urzędu Miasta K. — w dniu [...] 2006 r. Do wniosku dołączono m.in. zaświadczenie komornika o bezskuteczności egzekucji alimentów, zaświadczenie Urzędu Skarbowego K. o wysokości dochodów członków rodziny (w 2005 r. – [...]zł) oraz decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Prezydent Miasta K. przyznał K.P. zaliczkę alimentacyjną w kwocie po [...] zł miesięcznie na osobę na okres od [...] 2006 r. do [...] 2007 r. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...] Prezydenta Miasta K. o wznowił z urzędu powyższe postępowanie z uwagi na fakt, iż od [...] kwietnia 2006 r. K.P. była zatrudniona w firmie "A. " sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K. uchylił w całości swą własną decyzję z dnia [...]., nr [...] i wstrzymał wypłatę przyznanych nią świadczeń alimentacyjnych od dnia [...] grudnia 2006 r. Po doliczeniu dochodu uzyskanego przez K.P. w 2006 r., zmianie uległ miesięczny dochód na jednego członka rodziny, który nie kwalifikuje ją do dalszego pobierania zaliczki alimentacyjnej. W swym odwołaniu K.P. przyznała, iż wykazane przez nią zarobki w miesiącu kwietniu 2006 r. w firmie A. sp. z o.o. przekraczały limit dochodów uprawniający do uzyskania zaliczki alimentacyjnej. Jednakże kolejne przedłożone zaświadczenie potwierdza, iż w następnych miesiącach, aż do dnia złożenia odwołania, jej zarobki nie przekraczały limitu. Decyzją z dnia [...] nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu l instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało doręczone równocześnie z decyzją orzekającą o uchyleniu decyzji z dnia [...] Organ wszczynając postępowanie z urzędu powinien był powiadomić o tym stronę przed wydaniem decyzji w sprawie. Organ l instancji naruszył przepisy prawa procesowego, a w szczególności art.10 w związku z art.81 Kpa, gdyż przed wydaniem decyzji nie zapewnił stronie możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń organu l instancji, jednakże powstrzymało się od merytorycznego orzekania, aby nie naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...]. nr [...], Prezydent Miasta K. uchylił w całości swą decyzję z dnia [...] odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na L.G. i L G. od dnia [...] września 2006 r. oraz wstrzymał wypłatę tej zaliczki. W miesiącu kwietniu 2006 r., zmianie uległ miesięczny dochód na jednego członka rodziny K.P. j, co nie uzasadnia dalszego pobierania zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej kwocie. Po rozpoznaniu odwołania K.P. j, SKO w K. decyzja z [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji z dnia [...]. Decyzję odwoławczą wydano na podstawie art.7 ust. 1 i 2 i art.18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz U. nr 86 poz. 732 ze zm.), art.3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne- (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 1 Kpa. Dochód rodziny K.P. wykazany we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. za okres 2005 r. w wysokości [...] zł (tj. [...] zł miesięcznie na rodzinę i [...] zł miesięcznie na osobę) jest niepełny. Należy doliczyć dochód uzyskany przez Stronę za kwiecień 2006 r., czyli [...] zł w myśl przepisu art.18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z uwagi na to, że K.P. prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe, wraz z małoletnim synem L. , lat [...]i córką L. lat [...] to zgodnie z przepisami prawa należy doliczyć dochód uzyskany w pierwszym pełnym miesiącu za rok 2006, w którym podjęto zatrudnienie. W efekcie należało przyjąć, że dochód w rodzinie K.P. , przyjęty dla ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej wynosił [...] zł ([...] zł + [...]zł = [...] zł), tj. [...] zł miesięcznie na osobę ([...] zł / 3 osoby = [...] zł). Ustalona w ten sposób kwota dochodu w rodzinie Strony przekracza kryterium ustawowe wynoszące 583 zł miesięcznie na osobę (art.7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). W skardze do sądu administracyjnego K.P. podniosła, iż z uwagi na to, że w przepisie § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, po słowach "dochód rodziny" pominięto zwrot "w przeliczeniu na osobę w rodzinie", co prowadzi do interpretacji krzywdzącej dla osoby uprawnionej. W efekcie do przeciętnego miesięcznego dochodu na każdego członka rodziny w 2005 r. dodano miesięczny dochód na wszystkich członków jej rodziny w pierwszym przepracowanym miesiącu 2006 r. Obliczenie opiera się na sumowaniu kwot wyrażających dwa całkiem odmienne pojęcia. Co z punktu widzenia powszechnej arytmetyki jest błędne i wydaje się być nielogiczne, i nie może prowadzić do prawidłowego obliczenia średniego miesięcznego dochodu na każdego członka rodziny. Pojęcie dochodu rodziny jest różnie interpretowane, czego skutki mogą być krzywdzące w niektórych wypadkach. Również interpretacja sformułowania "..dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" budzi wątpliwości, gdyż można je także rozumieć jako kwotę dochodu uzyskanego przez każdego członka rodziny. Dochód uzyskany również powinien być interpretowany jako różnica pomiędzy przeciętnym miesięcznym dochodem w 2005 r. i w tym z 2006 r. (jak to ma zastosowanie w przypadku dochodu utraconego). W dalszej kolejności skarżąca wskazała jeszcze trzy sposoby obliczania miesięcznego dochodu na każdego członka rodziny, które jej zdaniem mogły zostać zastosowane w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Skład orzekający Kolegium kierował się gramatyczną wykładnią przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Wynika z niej, że przy obliczaniu wysokości dochodu uzyskanego, istotnie do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę (całego) dochodu uzyskanego przez każdego członka rodziny, a nie w przeliczeniu na członka rodziny. Przykładowe propozycje zaprezentowane przez Skarżącą w skardze co do możliwych wariantów obliczania dochodu uzyskanego nie mogą być uwzględnione z uwagi na treść cyt. rozporządzenia. Zatem, Kolegium jest związane przepisami prawa, które nie pozwalają na działanie w granicach swobodnego uznania i na wybór jednego z kilku wariantów obliczania dochodu uzyskanego przez K. P wojewódzki sąd administracyjny w krakowie zważył co następuje: A. Sąd uwzględnił skargę K.P. j, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są wadami proceduralnymi, a to było konsekwencją nieprawidłowej interpretacji prawa materialnego. B. Zdaniem SKO dochód będący podstawą ustalenia prawa K.P. do zaliczki alimentacyjnej powinien uwzględniać dochód uzyskany w pierwszym pełnym miesiącu za rok 2006, w którym strona podjęła zatrudnienie. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest, zdaniem SKO, § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), który został poprawnie zacytowany in extenso w zaskarżonej decyzji: "W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych." Kluczowe okazało się odczytanie słów tego przepisu "miesięczną kwotę dochodu" jako "dochód uzyskany w pierwszym pełnym miesiącu". W sprawie K.P. taka zmiana reguły ma zupełnie zasadnicze znaczenie, gdyż w kolejnych miesiącach skarżąca uzyskiwała niższe dochody niż w miesiącu kwietniu, za który organ uwzględnił dochód strony. W niniejszej sprawie "miesięczna kwota dochodu" powinna być interpretowana jako przeciętna miesięczna kwota dochodów, które zostały wykazane w postępowaniu administracyjnym. Zastępując słowa przepisu "miesięczną kwotę dochodu" określeniem "dochód uzyskany w pierwszym pełnym miesiącu" organy administracyjne naruszyły reguły interpretacji prawa administracyjnego. Tymczasem wątpliwości nie wolno interpretować na niekorzyść strony, ograniczając w drodze samej tylko wykładni uprawnienia strony czy zwiększając jej obowiązki. W swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie pisze o dochodach strony uzyskanych do miesiąca listopada 2006 r. Organ niczym nie uzasadnił pominięcie (przy ustalaniu prawa do zaliczki) dochodów z okresu od maja do listopada 2006 r. Bez wyraźnego uzasadnienia swego stanowiska, organy administracyjne pominęły reguły wykładni systemowej. Skoro organy te nie miały wątpliwości, że "dochodem" w rozumieniu art.7 ust.2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest przeciętne miesięczne wynagrodzenie z roku poprzedzającego złożenie wniosku o zaliczkę, to nieuzasadnione było odmienne rozumienie terminu "miesięczna kwota dochodu", użytego w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Oczywiście nie ma podstaw do interpretowania tego terminu z § 1 poprzez odwołanie się do ust.3 ("W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu"). Ustęp 1 określił uwzględniane dochody, natomiast ustęp 3 — termin utraty prawa do zaliczki. Wprawdzie są to sprawy ze sobą powiązane, ale jednak błędem byoby ich utożsamienie, zredukowanie do jednej tylko kategorii prawnej. Dobrze widać nieprawidłowość interpretacji § 18 ust.1 rozporządzenia (zastosowanej przez organy administracyjne w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd w niniejszej sprawie), jeżeli porówna się tekst tego przepisu z art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej (który nie ma zastosowania w sprawie): "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony." Gdyby prawodawca chciał, aby uwzględniany być uzyskany tylko dochód z jednego miesiąca, to napisałby to wyraźnie, w analogiczny sposób, jak uczynił to np. w cytowanym art.8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Skoro tego nie zrobił, lecz w § 18 ust.1 rozporządzenia użył zwrotu "miesięczna kwota dochodu" to należy przyjąć interpretację bardziej korzystną dla stronę czyli uwzględnić średnią z jej dochodów w miesiącach od kwietnia do listopada 2006 r. Nieprawidłowa była interpretacja § 18 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w zakresie, jakim kazała organom oceniać prawo do zaliczki alimentacyjnej w oparciu o dochód na członka rodziny, a nie — dochód całej rodziny. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 23 ust 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia "dochodu rodziny" wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne tejże ustawy. § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 roku nie ustalają więc samodzielnie dodatkowych kryteriów definiujących "dochód rodziny", a odmienna interpretacja tych przepisów prowadziłaby do wniosku , że rozporządzenie to wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie C. Nie można usprawiedliwiać stanowiska organów administracyjnych treścią art. 10 ust.1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ["Prawo do zaliczki ustala organ właściwy wierzyciela począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją do końca okresu zasiłkowego."], skoro organ administracyjny wydaje decyzję według stanu prawnego i materiału dowodowego zgromadzonego do dnia wydawania decyzji. Wniosek strony o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej został przez strony opatrzony datą [...]sierpnia 2006 r. oraz prezentatą komornika sądowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., a wreszcie - prezentatą Urzędu Miasta K. z datą [...] września 2006 r. Oznacza to, że organy administracyjne nie miały prawa pominięcia dochodów strony, uzyskanych po miesiącu kwietniu 2006 r. i to bez żadnego uzasadnienia dla takiej redukcji uwzględnionego materiału dowodowego. Naruszono w ten sposób obowiązek organu administracyjnego prowadzącego każde postępowanie jurysdykcyjne zarówno w zakresie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w sprawie (art.7 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego) czyli dochodu strony uwzględnianego jako podstawa ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, jak i — w zakresie uzasadnienia w decyzji podziału materiału dowodowego na uwzględniony oraz materiał pominięty z powodu negatywnej oceny znaczenia dowodowego, wiarygodności czy mocy dowodowej (art107 § 3 K.p.a.). Nieuwzględnienie dokumentacji dochodów za miesiące od maja do listopada 2006 r. było konsekwencją błędnej wykładni § 18 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, co nie zmienia faktu, że było to istotne uchybienie proceduralne D. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w związku z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 14-17 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz. 1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831, nr 221, poz. 1650). O kosztach nie orzekano z uwagi na treść art.239 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.