II SA/Kr 929/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 23 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2018 r. odwołania A. S. oraz odwołania M. L. od decyzji Wójta Gminy T z dnia 6 kwietnia 2018 r. znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na wniosek Gminy T, dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w zakresie budowy chodnika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym sieci i przyłącza energetyczne i telekomunikacyjne na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. W. Gmina T. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy T, decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1; art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 54 i art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w zakresie budowy chodnika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym sieci i przyłącza energetyczne i telekomunikacyjne na działkach nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości K. W., gm. T.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że na podstawie art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wnioskowany zakres inwestycji uznano za inwestycje celu publicznego. Inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w zakresie budowy chodnika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym sieci i przyłącza energetyczne i telekomunikacyjne wymaga w myśl art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż przepisy prawa budowlanego przewidują dla tej inwestycji konieczność zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskania pozwolenia na budowę. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestora zawiera niezbędne informacje określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji, zgodnie z art. 50 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został opracowany przez mgr inż. arch. B. K. uprawnionego urbanistę nr [...] Odwołania od powyższej decyzji złożyli A. S. i M. L.. A. S. podniosła, że decyzja nie precyzuje rodzaju inwestycji, a w szczególności nie określa jakie konkretnie zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane na nieruchomości strony, a nadto, że nie zgadza się z decyzją, bowiem realizacja inwestycji może godzić w przysługujące jej prawo własności. M. L. wskazał, że nie wyraża zgody na zajęcie terenu jego nieruchomości w związku z planowaną inwestycją; zarzucił również, że już doszło do naruszenia terenu jego nieruchomości w związku z realizacją poprzedniej inwestycji i wyrządzone wówczas szkody nie zostały naprawione. Na skutek odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n.; wskazał w szczególności, że celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z uwagi zatem na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę drogi - ul. [...] możliwe jest ustalenie dla tej inwestycji lokalizacji w trybie określonym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie prawidłowym jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak jest przepisów prawa, które sprzeciwiałyby się wydaniu pozytywnej decyzji. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 ustawy. Przedmiotem planowanej inwestycji jest przebudowa i rozbudowa drogi gminnej – ul. [...] w zakresie budowy chodnika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym sieci i przyłącza energetyczne i telekomunikacyjne. Przewidziano: szerokość projektowanego chodnika od 1,25m do 2m, długość projektowanego chodnika ok. 330 mb, możliwość wykonania przebudowy wjazdów wzdłuż projektowanego chodnika, w razie kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną możliwość przełożenia istniejących sieci na warunkach ustalonych przez właściciela sieci, zaprojektowanie i wykonanie projektowanych sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych przez zarządcę sieci. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywiera skutków w zakresie praw rzeczowych, a w szczególności w zakresie prawa własności, które przysługuje poszczególnym właścicielom nieruchomości. Decyzja ta jest jednym z elementów formalnoprawnego procesu zmierzającego do jej realizacji. Zgoda stron oraz uprawnienie leżące po stronie wnioskodawcy (inwestora) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na obecnym etapie postępowania, nie są wymagane. Dopiero po uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji, na kolejnym etapie postępowania, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, konieczne będzie legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wówczas odwołujący się mogą sprzeciwiać się realizacji inwestycji, żądać odszkodowań, ustanowienia odpowiednich służebności, czy też pokrycia innych kosztów związanych z udostępnieniem nieruchomości będącej ich własnością w związku z realizacją inwestycji. Nawet w przypadku przymusowego zajęcia nieruchomości, właścicielom przysługuje stosowne odszkodowanie. Projekt budowalny zawierający szczegółowe rozwiązania techniczne związane z przebudową drogi i budową kanalizacji sporządzony będzie na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego taki projekt nie jest wymagany. W odniesieniu do wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji, które obejmują również działki odwołującej się A. S., organ odwoławczy wskazał, iż wykreślenie takich linii w tym wypadku uzasadnione jest tym, że na wysokości działek [...] i [...] przewidziano konieczność przebudowy słupów elektroenergetycznych, a przebudowa słupa, z którego zasilanie poprowadzone jest do budynku znajdującego się na działce nr [...], spowoduje konieczność wymiany przyłącza. Zaplanowano bowiem, że w przypadku przebudowy sieci i wydłużenia lub skrócenia przyłączy elektroenergetycznych przyłącza zostaną wymienione na nowe. Objęcie liniami rozgraniczającymi działki nr [...] nie oznacza, że teren tej działki wraz ze znajdującym się tam budynkiem mieszkalnym będzie zajęty w związku z realizacją inwestycji. Takie wyznaczenie linii rozgraniczających jest wynikiem konieczności przebudowy sieci elektroenergetycznej oraz dokonania wymiany przyłączy. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty zawarte w odwołaniach są przedwczesne; dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest bowiem wymagana zgoda osób wnoszących odwołanie, a szczegółowe rozwiązania techniczne zawierał będzie projekt budowlany. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, analogicznie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie jest decyzją uznaniową i nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, natomiast odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wskazania przez organ sprzeczności tej lokalizacji z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Wnikliwa analiza przepisów nie doprowadziła do znalezienia takiej sprzeczności. Brak jest zatem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył M. L.. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy; wskazał, że naruszono jego własność, a można było zastosować inne rozwiązanie. Skarżący dodał, że ma ciągłe problemy z Gminą T. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik na rozprawie podtrzymał skargę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1, z których wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.; przepis ten stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.). Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W definicję "inwestycji celu publicznego" wkomponowane są dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą właściwą inwestycji celu publicznego jest jej zakres – tj. to, czy można ją zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą przypisaną do odnośnego pojęcia jest cel planowanego zamierzenia – czy cel ten jest wymieniony w art. 6 u.g.n. Tylko łączne występowanie tych dwóch cech może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, przedmiotowe przedsięwzięcie niewątpliwie wspomniane wymogi spełnia. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W toku przedmiotowego postępowania wymaganą prawem analizę przeprowadzono, a jej wyniki zostały przez organ uwzględnione i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; w toku postępowania uzyskano też wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, a sama decyzja spełnia wymogi określone w art. 54 u.p.z.p. Wymogom prawa odpowiada także załącznik graficzny do decyzji, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób przekonujący odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach. Na aprobatę zasługuje zaprezentowane tam stanowisko co do zarzutu naruszenia praw odwołujących się do nieruchomości. Organ trafnie wskazał na istotę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako aktu w założeniu nie naruszającego prawa osób trzecich do nieruchomości. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Decyzja ta jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy (...) ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań" (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2018 r., II SA/Op 149/18, CBOSA). W ocenie Sądu, sformułowany w skardze w sposób ogólny zarzut naruszenia własności skarżącego jest, z przyczyn wyżej wskazanych, niezasadny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.