II SA/Kr 93/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala . II SA/Kr 93/11 UZASADNIENIE Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w K. K.R. , działająca w imieniu swojego ojca S.K. , wystąpiła z wnioskiem o zwrot działki nr 1 położonej w C. , gm. L. , wywłaszczonej w celu eksploatacji kruszywa. Jak wynika z akt sprawy, odjęcie prawa własności w/w działki przysługującego S.K. i przeniesienie tego prawa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 15 listopada 1980 r. w formie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W treści umowy wskazano, że nieruchomość przeznaczona jest do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa w K. , zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa i Architektury w K. z dnia 23 czerwca 1967 r., przedłużoną i zaktualizowaną przez Urząd Gminy w L. 19 czerwca 1980 r. Starosta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił K.R. , spadkobierczyni poprzedniego właściciela – S.K. , zwrotu działki nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że zostały spełnione dwie z ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości. O zwrot wystąpiła bowiem uprawniona do tego osoba, a wywłaszczenie (nabycie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr 1, położonej w C. , nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wymienionego w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt. dalej jako ugn). Zdaniem Starosty nie została jednak spełniona przesłanka trzecia - zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Starosta stwierdził bowiem, że w treści umowy sprzedaży zawartej w dniu 15 listopada 1980 r. wskazano, że działka nr 1 przeznaczona jest do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa Zakładów [...] w K. , zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa i Architektury w K. z dnia 23 czerwca 1967 r., przedłużoną i zaktualizowaną przez Urząd Gminy w L. 19 czerwca 1980 r. Celem wywłaszczenia działki nr 1 była więc eksploatacja kruszywa mineralnego. Przedsięwzięcie polegające na eksploatacji kruszywa mineralnego jest inwestycją obejmującą obszar, w skład którego wchodzi teren, z którego eksploatowane jest złoże danego kruszywa, jak również wymaga ono ciągów komunikacyjnych, zaplecza dla potrzeb składowania sprzętu i zaplecza socjalnego, itp. Z dokumentów sprawy wynika, że prace związane z eksploatacją złóż piasku były prowadzone we wsi C. na terenach znajdujących się w granicach obszaru zaznaczonego na w/w załączniku graficznym już od roku 1975 r. W pierwszej połowie 1982 r. wskazywano na konieczność zaniechania eksploatacji złoża piasku w Zakładzie [...] , głównie ze względów ekonomicznych - wysokie koszty eksploatacji przy małej ilości złoża. Działalność eksploatacyjna ostatecznie zakończona została w 1985 r., a teren objęty tym przedsięwzięciem wymagał rekultywacji. Zlecono opracowanie projektów rekultywacji terenów poeksploatacyjnych, a wytyczne do tych projektów zakładały między innymi wykorzystanie akwenu wodnego "[...]" głównie dla celów rekreacji letniej, jak i całorocznej. Południowe obrzeże zbiornika już w 1978 r. było wykorzystywane w tym celu, natomiast na północnym brzegu zbiornika po zakończeniu eksploatacji powstały wysokie skarpy nie nadające się na urządzenie plaż, a dno zbiornika było nierówne i w wielu miejscach pozostały duże głębie. Urządzenie plaż na północnym brzegu wymagałoby zajęcia terenów prywatnych 120 m od granic zbiornika (ok. 14 ha) oraz zdjęcia i wywiezienia olbrzymiej masy ziemi, dlatego zrezygnowano z tych działań, a prace ograniczono jedynie do profilowania skarp. Z treści projektu wykonanego w listopadzie 1984 r. przez Biuro Projektów [...] dotyczącego rekultywacji terenów poeksploatacyjnych wynika, że na skutek eksploatacji kruszywa (złóż piasku) przekształcony został obszar o pow. 52,5 ha tworząc: - zbiornik wody o pow. 28,5 ha, - teren skarpowy o powierzchni 6,6, ha oraz teren obrzeży zbiornika o powierzchni 17,4 ha. Kierunkiem zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych w C. było przystosowania zbiornika wodnego oraz terenów położonych w jego najbliższym sąsiedztwie na cele sportów wodnych, rekreacji i obsługi turystycznej. W chwili dokonywania oględzin przedmiotowa działka od granicy wschodniej w kierunku zachodnim, na długości około 60-70 metrów, stanowiła teren płaski, porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami drzew i chwastów, zaniedbany, pozostający bez opieki, w środkowej części noszący ślad "dzikiego" przejazdu. Następnie teren działki wchodził w wysoką skarpę gęsto porośniętą trawą, chwastami, drzewami i krzewami. Dalej teren znajdował się w obniżeniu (wyrobisko powstałe po eksploatacji kruszywa) i był porośnięty trawą, chwastami, pojedynczymi dzikimi krzewami i drzewami, poprzecinany "dzikimi" przejazdami, w części zajęty pod tzw. "małą gastronomię" (widoczne parasole i namioty). Część działki po stronie zachodniej znajdowała się pod wodą. Teren działki w przeważającej części znajduje się w wyrobisku powstałym po eksploatacji złóż piasku, którego grunt po rekultywacji stanowi profilowane skarpy oraz wodę stojącą, a jedynie niewielka jej część stanowi obrzeże. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie pozwalają stwierdzić, iż na zawnioskowanej do zw/otu działce nr 1, cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem przeważająca część nieruchomości była poddana eksploatacji złóż piasku, natomiast jej obrzeża wykorzystywane były na infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji. Już w pierwszej połowie 1982 r. wskazywano na konieczność zaniechania eksploatacji złoża pisaku w Zakładzie Eksploatacji Kruszywa C. ze względów ekonomicznych. Natomiast działalność eksploatacyjna ostatecznie zakończona została w 1985 r. Decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Miasta K. z dnia [...] listopada 1985 r. zakazano bowiem [...] Zakładom Eksploatacji Kruszywa prowadzenia eksploatacji piaski w obrębie złoża C. , gmina L. , w trybie natychmiastowym. Wobec powyższego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr 1, położoną w C. gm. L. nie można uznać za zbędną i z tego powodu orzeczono o odmowie jej zwrotu na rzecz Pani K.R. W odwołaniu od powyższej decyzji K.R. zarzuciła naruszenie art. 136 i art. 137ugn. W uzasadnieniu odwołania napisano, że podstawą odmowy było przyjęcie takiej wykładni przepisów art. 136 i 137 ugn, zgodnie z którą jedynymi sytuacjami zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia są sytuacje opisane w art. 137 tj. nie zrealizowanie celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat lub nie rozpoczęcie inwestycji w ciągu lat 7. Taka wykładnia przepisów powyższych jest niedopuszczalna zarówno z uwagi na brzmienie przepisów ustawy, jak i z uwagi na konstytucyjny charakter gwarancji ochrony prawa własności. Organ w sposób niedopuszczalny dokonał wykładni zwężającej przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gdy stała się one zbędna na cel wywłaszczenia. Dokonując wykładni tych przepisów Starosta dokonał dwóch niedopuszczalnych uproszczeń: po pierwsze, iż prawo do zwrotu to coś zupełnie osobnego od całości procedur wywłaszczeniowych więc oceniać całą sprawę można zupełnie w oderwaniu od celu wywłaszczenia a po drugie, iż jeżeli wywłaszczony dostał odszkodowanie i zastosowano wobec niego odpowiednią procedurę to ,,nie ma sprawy" i nic mu się nie należy. Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia: ochrona prawa własności nie sprowadza się do odszkodowania - to także ochrona swobody dysponowania swoim prawem w tym ochrona przed jego przymusowym odbieraniem - także odbieraniem za odszkodowaniem. Zarówno Konstytucja jak i ugn wyraźnie definiują instytucje wywłaszczenia jako pozyskanie nieruchomości na cel publiczny gdy jest ona dla realizacji tego celu niezbędna. Nie oznacza to oceny niezbędności tylko w chwili i momencie dokonywania aktu wywłaszczenia - realizacja celu publicznego to stan trwały i ten stan rzeczy winien trwać przez cały czas. W skarżonej decyzji Starosta uznał, iż ocena, czy nieruchomość jest niezbędna na cel publiczny dokonywania jest jedynie w chwili wywłaszczenia a co się potem dzieje z nieruchomością jest bez znaczenia. Starosta uznał nadto, iż gdy realizację celu publicznego na nieruchomości zakończono to stan niezbędności tej nieruchomości na cel publiczny nadal trwa. Ogranicza się przy tym tylko do analizy dwu przepisów, abstrahując od całości ustawy - o odwołaniu do stosownego artykułu Konstytucji nie wspominając. Także dokonywana przez Starostę wykładnia art. 136 i 137 ugn jest niedopuszczalna. Okoliczności wymienione w art. 137 nie stanowią zamkniętego katalogu okoliczności będących "zbędnością na cel określony w wywłaszczeniu". To jedynie wskazanie dwóch podstawowych okoliczności. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda w istocie przepisał uzasadnienie decyzji pierwszej instancji. Napisał dalej, że w ocenie organu odwoławczego zgromadzony przez organ l instancji materiał dowodowy wskazuje, iż brak jest podstaw do kwestionowania faktu ustalenia przez Starostę K. wystąpienia braku przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży. - Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży) jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ugn. W art. 137 ust. 1 ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. W świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ugn, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku. W świetle przepisu art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie, przedstawione wyżej, nie pozwalają uznać działki nr 1 za zbędną dla realizacji określonego celu wywłaszczenia co powoduje, iż tym samym zaistniała negatywna przesłanka jej zwrotu. W tym miejscu należy bowiem zauważyć, iż dla oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decydujące znaczenie ma analiza przesłanek zbędności tej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia w rozumieniu przytoczonej wyżej legalnej definicji zbędności zawartej w art. 137 ugn. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w obecnym stanie prawnym niemal bez znaczenia jest zatem sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został zrealizowany. Na w/w decyzję Wojewody K.R. skierowała w dniu 20 grudnia 2010 r: skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 136 § 3 i art. 137 ugn. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumenty z poprzedniego odwołania, obecnie odnosząc je również do Wojewody. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 zezm.; cyt. dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym zawiązanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne albo przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności decyzji z prawem. Podstawowe znaczenie ma tu interpretacja art. 136 i art. 137 ugn, które łącznie normują tę przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której - zdaniem organów orzekających - zabrakło w niniejszej sprawie. Przesłanką tą jest ewentualna zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Pojęcie tej zbędności zostało zdefiniowane w art. 137, który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (odpowiednio w umowie) o wywłaszczaniu, jeżeli: a) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kryterium oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ustawodawca wiąże więc z 7 i 10- letnimi terminami, i przepis ten nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych. Takie rozumienie cyt. przepisu jest powszechnie przyjmowane zarówno w literaturze (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2010, oraz D. Pęchorzewski, M. Horoszko, Komentarz do art. 137 u.g.n. [w:] D. Pęchorzewski (red.), Gospodarka nieruchomościami Komentarz, Warszawa 2010), jak i w orzecznictwie (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010 r. (sygn. akt l OSK 1612/09, Lex Polonica nr 2420604), z 4 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1552/00, Lex Polonica nr 2271547), z 12 stycznia 2001 r. (sygn. akt l SA 1792/99, Lex Polonica nr 2316048), i nie budzi wątpliwości. Zgodna z prawem jest więc decyzja odmawiająca zwrotu, jeśli organ wykaże, że w ciągu 7 lat rozpoczęto prace związane z realizacją danego celu albo w ciągu lat 10 cel ten został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom skargi organy orzekające w sprawie właśnie tak odczytały art. 137 ugn i jest to wykładnia słuszna. W świetle cyt. przepisu skarżąca nie ma racji twierdząc, że stan realizacji celu publicznego powinien trwać przez cały czas. Jest właśnie odwrotnie: ustawodawca określił tu terminy, po upływie których stan nieruchomości nie ma już znaczenia dla decyzji o jej zwrocie. W analizowanej tu sprawie organy orzekające przeprowadziły staranne postępowanie dowodowe, w efekcie którego okazało się, że w ciągu 7 lat od zawarcia umowy sprzedaży działki nr 1 w C. , t. j. od 15 listopada 1980 r. rozpoczęto realizacje celu, na jaki była - zgodnie z tą umową - przeznaczona powyższa nieruchomość. Celem tym była eksploatacja kruszywa przez [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w K. Eksploatacja ta trwała do roku 1985, gdy złoże zostało wyczerpane i nastąpiły prace rekultywacyjne. Tak więc niewątpliwie mamy do czynienia z sytuacją przeciwną do tej, o jakiej mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Prace mające zrealizować cel zbycia nieruchomości zostały rozpoczęte a ich późniejsze zakończenie - spowodowane zresztą obiektywnymi warunkami naturalnymi - nie ma znaczenia dla oceny, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu cytowanych tu przepisów. W opisanym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.