II SA/Kr 931/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. G.M.-W. sprawy ze skargi E.P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 czerwca 2015 r.; znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanego tarasu oraz przeprowadzonych robót budowlanych pod tym tarasem usytuowanym przy budynku mieszkalnym na posesji przy ul. D. w N. własności K. i J. S. - jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie wniosła E. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., a także art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 czerwca 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanego tarasu oraz przeprowadzonych robót budowlanych pod tym tarasem, usytuowanym od strony południowej budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. D. w m. N. na działce nr [...] własności K. S.. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przed Powiatowym Organem Nadzoru Budowlanego w N. prowadzono postępowanie w sprawie legalności wykonania tarasu oraz przeprowadzenia pod nim robót budowlanych w budynku posadowionym na działce nr [...] w N., przy ul. D.. W sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy sporny taras widniał w projekcie budowlanym będącym podstawą wykonania budynku przy ul. D. w N., czy został wykonany w czasie późniejszym, a jeżeli tak, to czy był wykonany w sposób legalny. Dnia 27 lipca 2006 r. w protokole z przeprowadzonych wówczas oględzin zanotowano: "P.P. S. przedstawili projekt budynku mieszk. (plan zagospod. działki) zatwierdzony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dn. 24.01.1988 r., na którym widnieje zarys tarasu przed wybudowaniem sąsiedniego bud. przez P.P. M.". Wspomniane dokumenty nie zostały wówczas włączone do akt sprawy. W celu ustalenia legalności budowy tarasu i wykonywania robót organ I instancji wezwał K. S. do przedłożenia dokumentów, na podstawie których przystąpiono i wykonano roboty budowlane tj. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu 21.01.1988 r., inne dokumenty np. zgłoszenia robót budowlanych, mapy, uzgodnienia, dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wezwanie z dnia 15 listopada 2013 r., znak: [...]). Pismem kierowanym do PINB K. S. sprostowała, iż wspomniane pozwolenie na budowę wydane zostało w dniu 24 stycznia 1968 r. oraz podniosła, iż nie posiada żądanych dokumentów. Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia 15 listopada 2013 r. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji o sposobie załatwienia sprawy związanej ze zgłoszeniem robót budowlanych dokonanym w dniu 18 kwietnia 2006 r. przez K. i J. S. W odpowiedzi Starosta [...] przesłał uwierzytelnione kserokopie dokumentów sprawy znak: [...] - dot. zgłoszenia zamiaru wykonania m.in. docieplenia ściany północnej, wymiany blachy na daszku nad wejściem, wymiany płytek ceramicznych na balkonach od strony południowej budynku posadowionego na działce nr [...] w N. oraz sprawy, znak: [...] - dot. zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany stolarki okiennej z powiększeniem otworu w pionie w ramach istniejącego nadproża od strony południowej budynku, wymiany istniejącej bramy wjazdowej, remontu przewodu kominowego, docieplenia ściany południowej oraz wymiany nawierzchni utwardzonych na podwórku ww. budynku z betonowej na kostkę brukową. Pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie informacji, czy w zasobach tamtejszego archiwum znajduje się dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Kierownika Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 24 stycznia 1968 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku oraz czy budynek ten był przedmiotem odbioru w latach '70 oraz ewentualne przesłanie uwierzytelnionych kserokopii w/w dokumentów. Burmistrz Miasta odpowiedział, iż nie posiada w/w dokumentów gdyż w tamtym czasie przechowywane były jedynie przez okres 5 lat. Następnie organ I instancji podjął kolejne działania w przedmiocie uzyskania dostępu do niezbędnych dokumentów, które jednak nie przyniosły rezultatów. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. K. S. poinformowała PINB, iż żądane dokumenty zaginęły. Dnia 16 czerwca 2014 r. podczas przesłuchania K. S. organ I instancji uzyskał informację, iż budowa budynku mieszkalnego została zakończona w roku 1972 r., a w czasie jej trwania powiększono taras, wykonano schody, które to zmiany zostały odnotowane w projekcie budowlanym. Do akt dołączono podówczas kserokopię książki meldunkowej, z której wynika, że w dniu 3 sierpnia 1972 r. K. i M. S. zostały w przedmiotowym budynku zameldowane. Dnia 13 czerwca 2014 r. po uprzednim wezwaniu z dnia 6 czerwca 2014 r. dokonano przesłuchania E. P. w charakterze świadka. WINB zauważył, iż organ I instancji naruszył art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie pozostałych postępowania o terminie przesłuchania świadka. W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego typu uchybienie formalne stanowić może naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1125/13). WINB stwierdził, iż fakt zaginięcia dokumentacji związanej z budynkiem mieszkalnym, posadowionym na działce nr [...] w N. z powodu upływu czasu nie uprawnia do stwierdzenia, iż taras został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że przepisy prawa nie pozwalają na automatyczne uznanie, że nielegitymowanie się przez inwestora bądź jego następcę prawnego dokumentem pozwolenia na budowę dowodzi wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak też przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentacji budowy i decyzji administracyjnych dotyczących budowanego obiektu. Nie można zatem wyciągać negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora obiektu bądź jego następcy prawnego w związku z nieposiadaniem, a ściślej mówiąc, nieprzedłożeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie był on zobowiązany przepisem prawa do przechowywania takiego dokumentu. Skoro w sprawie brak było wzorca kontroli legalności, jakim na gruncie przepisów prawa budowlanego jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zasadnym było uznanie, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wywołanej wnioskiem skarżącej. W sytuacji, kiedy organy nadzoru budowlanego dochowując należytej staranności nie mają możliwości udowodnienia, iż obiekt budowlany bądź jego część zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz nie stwierdzono innych podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie należało uznać, iż nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w treści księgi wieczystej nr [...] (dostępnej na publ. stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości) znajduje się wpis, iż właścicielem działki nr [...] (rola wraz z zabudowaniami) jest K. S.. Na powyższe wskazuje również wypis z rejestru gruntów z dnia 18 marca 2014 r. Tym samym WINB uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzając, iż właściwym jest zreformowanie sentencji decyzji w zakresie doprecyzowania przedmiotu postępowania w zakresie numeru działki i pominięcia J. S.. WINB nadmienił również, że nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego oraz nie powziął jakichkolwiek wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy z uwagi na zgromadzenie przez PINB zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a. materiału dowodowego wystarczającego do jej rozpatrzenia. Organ odwoławczy pomimo wpływu do jego siedziby pisma K. S., datowanego na dzień 29 grudnia 2014 r. odstąpił od zawiadomienia stron na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. P.. Podniosła, że to na jej wniosek wszczęto przedmiotowe postępowanie administracyjne, bowiem taras został przez K. S. wybudowany w granicy z działką skarżącej, bez jej zgody i z naruszeniem prawa do prywatności skarżącej, gdyż taras tworzy tzw. "ambonę" i umożliwia zaglądanie na podwórko skarżącej. W jej ocenie taras narusza prawo, które zakazuje wznosić obiekty budowlane w granicy z działką sąsiednią bez zgody właściciela tej działki. Dalej skarżąca podniosła, że nieprawdą jest jakoby taras powstał jednocześnie z budową domu, gdyż faktycznie został dobudowany wiele lat później. Na dowód tego przedstawiła mapę z 1984 roku, na której nie widać tarasu, a jedynie schody na balkon. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania K. S. w piśmie z dnia 17 września 2015 r. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że nigdy nie twierdziła, iż taras został wybudowany jednocześnie z budową domu, lecz, że balkon został powiększony o 1,15 m w terminie późniejszym, (na co wskazuje protokół z oględzin PINB w N. z dnia 21.07.2006 r.) po uzgodnieniu z przedstawicielem organu budowlanego, który był kierownikiem budowy z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność uchylenia obu tych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone w bardzo ograniczonym zakresie. Przeprowadzono kontrole i oględziny, dołączono do akt kopie zgłoszenia robót budowlanych z 18 kwietnia 2006 r. i z dnia 11 maja 2012 r. - z których żadne nie dotyczyło wykonania bądź powiększenia tarasu. Przesłuchano E. P. w charakterze świadka, przy czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wadliwość przeprowadzenia tego dowodu z uwagi na naruszenie art. 79 § 1 i § 2 kpa poprzez niezawiadomienie pozostałych stron postępowania o terminie przesłuchania świadka. WINB zauważył, że "w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego tego typu uchybienie formalne stanowić może naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1125/13)". Z tego stwierdzenia nie wyciągnięto jednak żadnych konsekwencji. Już sam ten fakt budzi zasadnicze wątpliwości, co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie ocenił, bowiem mocy dowodowej tak przeprowadzonego dowodu i jego wpływu na zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Postępowanie dowodowe zostało jednak skoncentrowane na poszukiwaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, którego taras jest przedmiotem postępowania. Z faktu nieodnalezienia tego pozwolenia na budowę wywiedziono wniosek, iż "fakt zaginięcia dokumentacji związanej z budynkiem mieszkalnym, posadowionym na działce nr [...] w N. z powodu upływu czasu nie uprawnia do stwierdzenia, iż taras został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał również, że skoro w sprawie brak było wzorca kontroli legalności, jakim na gruncie przepisów prawa budowlanego jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zasadnym było uznanie, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wywołanej wnioskiem skarżącej. Taka argumentacja, której konsekwencją było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie, nie może znaleźć aprobaty Sądu. WINB przyjął, że nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę - faktycznie jednak przyjął domniemanie, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę domu z 1968 roku, co budzi poważne wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym również w świetle oświadczeń samej K. S.. Przedmiotem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania była ocena legalności wykonania tarasu oraz przeprowadzenia pod nim robót budowlanych w budynku posadowionym na działce nr [...] w N., przy ul. D.. Niewątpliwie istotną okolicznością faktyczną w tej sprawie jest ustalenie daty wykonania robót budowlanych będących jej przedmiotem. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak już wcześniej wskazano postępowanie dowodowe było niewystarczające, a ponadto przeprowadzone dowody nie zostały ocenione zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 21 lipca 206 r. (k. 6 akt administracyjnych I instancji) "Budynek został zrealizowany wg oświadczenia właścicieli w 1968 r. zgodnie z zatwierdzonym projektem. Od strony południowej na wysokości stropu nad częścią piwniczną wykonany jest taras żelbetowy o szerokości 2,40 cm i długości 7,50 cm (...) wg oświadczenia inwestorów został wykonany 3 - 4 lata później po uzgodnieniu z projektantem, konstruktorem i Wydziałem Urbanistyki Urzędu Miasta". Z kolei w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. K. S. stwierdziła: "nie było żadnego wykonanego tarasu, balkony o szerokości 1,25 cm były i są wykonane na 3 kondygnacjach, wybudowane i połączone z głównymi płytami domu (druty zbrojeniowe, beton)." Natomiast w piśmie z dnia 17 września 2015 r. (k. 41 akt sądowych) K. S. jednoznacznie oświadczyła, że nigdy nie twierdziła, iż taras został wybudowany jednocześnie z budową domu, lecz, że balkon został powiększony o 1,15 m w terminie późniejszym, (na co wskazuje protokół z oględzin PINB w N. z dnia 21.07.2006 r.) po uzgodnieniu z przedstawicielem organu budowlanego, który był kierownikiem budowy z urzędu. Natomiast skarżąca zarówno w trakcie przesłuchania w charakterze świadka w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem stwierdziła, że taras został zbudowany w latach osiemdziesiątych, ok. 1985 - 1986 roku. Na tę okoliczność przedstawiła szereg dokumentów, wnosząc, by Sąd przeprowadził z nich dowód. Na rozprawie w dniu 8 października 2015 r Sąd oddalił wnioski dowodowe z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie może być mowy o "uzupełniającym" postępowaniu dowodowym, ponieważ data przeprowadzenia robót budowlanych w ogóle nie została przez organy nadzoru budowlanego ustalona. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, gdzie również należy przeprowadzić wnioskowane przez skarżącą dowody. Trzeba również zauważyć, że w niniejszej sprawie rażąco przekroczono terminy rozpoznania sprawy. Po wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 5 lipca 2006 r. - k. 3 akt administracyjnych I instancji) i przeprowadzeniu oględzin w dniu 21 lipca 2006 r. (k. 6) przez kolejnych 7 lat organ I instancji nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Dopiero w listopadzie 2013 r. wezwano K. S. do złożenia wyjaśnień oraz do przedłożenia pozwolenia na budowę. Naruszono w ten sposób art. 35 i 36 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego ustalą datę przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, a także ustalą, czy roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, czy też zgodnie z prawem. W zależności od tych ustaleń podejmą dalsze kroki w trybie właściwych przepisów prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., a także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy.