II SA/Kr 933/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J.J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 marca 2008 r. znak [...] Starosta O. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez J. J. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza napowietrznego [...] wykonanego przewodami 3xPAS 50 mm2 i kontenerowej stacji trafo [...] na działce nr 1, gmina O., obręb [...]. Przyczyną wniesienia sprzeciwu jest fakt, iż zakres i rodzaj robót wykazanych w zgłoszeniu podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, oraz okoliczność, że dla działki objętej zgłoszeniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję z 25.09.2007 r. znak: [...] o nakazie rozbiórki słupowej stacji transformatorowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 30 ust. 6 prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Według art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym roboty objęte zgłoszeniem J. J. nie mieszczą się w żadnym z wyjątków przewidzianych w art. 29 - 31. Roboty te nie są budynkiem, ani też obiektem małej architektury, lecz odrębną budowlą składającą się na całość techniczno-użytkową. Przepis art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, definiując pojęcie budowli, zawiera przykładowe wyliczenia obiektów zaliczanych do tej kategorii, a jednym z nich są "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Dodatkowo w niniejszej sprawie przez analogię ma zastosowanie art. 35 ust. 5 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przyjęcie zgłoszenia stanowi formę akceptacji planowanej inwestycji przez właściwy organ, podobnie jak stanowi ją wydanie pozwolenia na budowę. Skoro istnienie obiektu objętego nakazem rozbiórki na działce, na której planowana jest inwestycja, stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę, to powinno również skutkować wniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W stosunku do działki nr 1, gmina O., obręb [...] w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25.09.2007 r. znak [...] o nakazie rozbiórki słupowej stacji transformatorowej jako wybudowanej bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że z dokumentów dołączonych do zgłoszenia wynika, że warunki przyłączenia B. Rejon Dystrybucji K., ul. [...], K., z dnia 2006-04-14 wydane są na rzecz Firmy Handlowo-Usługowej "A.", natomiast podmiotem wnioskującym jest J. J., brak zatem tożsamości podmiotów: wnioskującego i adresata ewentualnej decyzji. Od decyzji tej odwołała się J. J. zarzucając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji uprawniających organ administracji do wniesienia sprzeciwu. Wykonanie planowanych robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem obejmują one wykonanie tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (art. 29 ust. 1 pkt 12). Stosowanie art. 35 ust. 5 prawa budowlanego w drodze analogii jest niedopuszczalne. W piśmie stanowiącym uzupełnienie zarzutów skarżąca dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ brak w jej treści podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zdaniem J. J. uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia 26 czerwca 2008 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda wskazał, że wniesiony przez Starostę sprzeciw znajduje oparcie w przepisach prawa budowlanego. Roboty budowlane określone w zgłoszeniu dotyczą budowy kontenerowej stacji trafo wraz z przyłączem napowietrznym. Obiekt tego rodzaju nie mieści się w zamkniętym katalogu określonym w art. 29 prawa budowlanego. W szczególności nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany, bowiem w zgłoszeniu nie określono terminu rozbiórki obiektu, a z projektu budowlanego zawartego w aktach nie wynika, aby obiekt miał charakter tymczasowy. Oznacza to, że budowa takiego obiektu wymaga pozwolenia na budowę, a wniesienie sprzeciwu było prawidłowe. Ponadto z akt wynika, że zamierzona inwestycja została już zrealizowana samowolnie, pomimo wcześniejszego sprzeciwu Starosty [...], zawartego w decyzji z dnia 12.01.2007 r. znak: [...], dlatego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25.09.2007 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę obiektu. Z rozpoznania przeprowadzonego przez organ odwoławczy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.02.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1266/07 oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25.09.2007 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II Instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia 21.03.2008 r., na której widnieje podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja ta w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy nie budzi zastrzeżeń, dlatego nie znaleziono podstaw do jej uchylenia, w myśl żądania wyrażonego w treści odwołania. J. J. zaskarżyła tę decyzję do WSA w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności, a także stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadnienie decyzji stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej w odwołaniu. Zdaniem skarżącej, to decyzja administracyjna doręczona stronie wywołuje skutki prawne i jest wiążąca zarówno dla niej, jak i organu, który ją wydał. Okoliczność, że w aktach sprawy wadliwość przedmiotowej decyzja została już usunięta, nie pozbawia bytu prawnego wadliwej decyzji doręczonej stronie. Uchybienie to skutkuje zarówno nieważnością decyzji Starosty, jak i nieważnością decyzji Wojewody, która utrzymywała w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Skarżąca podtrzymała również stanowisko, iż zgłoszone roboty budowlane obejmują wykonanie obiektu tymczasowego i nie wymagają pozwolenia na budowę. Zakwestionowano również zastosowanie do trybu zgłoszeniowego analogii z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że na prawidłowość decyzji organu I instancji nie wpływa fakt braku pieczęci starosty na egzemplarzu otrzymanym przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna powinna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Obowiązek umieszczenia tych danych dotyczy zarówno tego egzemplarza decyzji, który pozostaje w aktach administracyjnych, jak i każdego egzemplarza decyzji doręczanego stronom. J. J. do pisma z dnia 22 kwietnia 2008 r., zawierającego uzupełnienie odwołania, dołączyła kserokopię decyzji zawierającej sprzeciw, doręczonej jej przez organ I instancji (k. 7 - 8). Na egzemplarzu decyzji doręczonym stronie w miejscu, powinna znajdować się pieczęć imienna i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji znajduje się wyłącznie podpis "K. J.". Również w żadnym innym miejscu na decyzji nie wskazano stanowiska służbowego osoby podpisanej pod decyzją, ani też nie wskazano, że osoba ta działa z upoważnienia Starosty [...]. Braku tego w żaden sposób nie sanuje pieczęć nagłówkowa Starosty umieszczona na pierwszej stronie decyzji nad jej numerem, ani też okrągła pieczęć tego organu umieszczona obok podpisu "K. J.". Wbrew stanowisku organu odwoławczego okoliczność, że na decyzji znajdującej się w aktach sprawy widnieje podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji nie jest wystarczający do uznania, że organ I instancji wypełnił warunek z art. 107 § 1 k.p.a. Jak wskazano powyżej warunki określone w powołanym przepisie musi spełniać każdy egzemplarz decyzji doręczony stronom, nie tylko decyzja pozostająca w aktach sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 marca 1985 r. sygn. akt SA/Wr 837/84, OSP 1988/5/123, gdzie stwierdzono, że "podpisanie decyzji administracyjnej bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania, przesądza o istotnej wadzie tej decyzji". Utrzymanie przez organ odwoławczy takiej wadliwej decyzji w mocy przesądza również o wadliwości decyzji Wojewody. Uchybienie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z egzemplarza decyzji, który znajduje się w aktach I instancji na k. 28 - 30 wynika, że Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie Powiatowym w O. G. K. wydając decyzję działała z upoważnienia Starosty, a dopiero brak takiego upoważnienia mógłby zostać uznany za rażące naruszenie prawa. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nie stwierdzać nieważności tych orzeczeń, czego domaga się skarżąca. Organy obu instancji, a w szczególności organ odwoławczy, w sposób niewystarczający uzasadniły zakwalifikowanie objętej zgłoszeniem inwestycji jako wymagającej pozwolenia na budowę. W decyzji Starosty [...] wskazano, że inwestycja ta nie stanowi budynku, ani obiektu małej architektury, lecz jest odrębną budowlą składającą się na całość techniczno-budowlaną. Definiując pojęcie "budowli" art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wymienia między innymi "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne" i tego rodzaju inwestycją jest objęta wnioskiem budowa. Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że "budowa takiego obiektu wymaga pozwolenia na budowę, albowiem nie mieści się w zamkniętym katalogu określonym w art. 29 prawa budowlanego". W żaden sposób nie wyjaśnił przy tym do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy - jego zdaniem - planowana inwestycja. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, iż przedmiotem zgłoszenia jest budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 omawianej ustawy organ II instancji stwierdził tylko, że "w zgłoszeniu nie określono terminu rozbiórki obiektu a z projektu budowlanego zawartego w aktach nie wynika, aby obiekt miał charakter tymczasowy". Takie stwierdzenie organu odwoławczego nie jest wystarczające. Sam fakt, że w zgłoszeniu nie określono terminu rozbiórki (przeniesienia w inne miejsce) nie jest jeszcze wystarczający do uznania, że nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym. Definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawiera art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, wymieniając m. in. "obiekty kontenerowe". "Tymczasowość", czyli przeznaczenie do czasowego użytkowania w okresie krótszym od trwałości technicznej obiektu, jest jego cechą konstytutywną, jednakże nie można tej cechy sprowadzać do określenia w zgłoszeniu terminu rozbiórki lub przeniesienia obiektu w inne miejsce. W ocenie Sądu brak terminu rozbiórki powinien być zakwalifikowany jako brak zgłoszenia, o którego uzupełnienie wzywa się inwestora na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu organy rozstrzygające sprawę powinny szczegółowo zanalizować do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy planowana inwestycja oraz uzasadnić w sposób wyczerpujący swoją ocenę, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Rację ma również skarżąca kwestionując możliwość analogicznego zastosowania art. 35 ust. 5 prawa budowlanego jako podstawy do wniesienia sprzeciwu. Przyjęcie zgłoszenia stanowi formę akceptacji planowanej inwestycji przez właściwy organ, podobnie jak stanowi ją wydanie pozwolenia na budowę, na co zwrócił uwagę organ I instancji. Jednakże tryb zgłoszeniowy zasadniczo różni się od trybu wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Różnica polega właśnie na uproszczeniu procedury zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych. W art. 30 ust. 2 i 6 omawianej ustawy enumeratywnie wymieniono przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Skoro ustawodawca nie wprowadził w art. 30 prawa budowlanego odesłania do przepisów regulujących uzyskiwanie pozwolenia na budowę, to nie można takich dodatkowych ograniczeń nakładać na inwestora w drodze analogii. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego obydwie decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.