II SA/Kr 934/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana II SA/Kr 934/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 8 września 2011 roku Dnia 9 listopada 2010 roku znak [....] , Marszałek Województwa [....] wydał decyzję orzekającą o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych Panu J.W. za nieprowadzenie ewidencji odpadów, (a nie jak wskazano w decyzji organu II instancji za niezgodne ze stanem rzeczywistym prowadzenie ewidencji odpadów) oraz nieprzekazanie Marszałkowi Województwa [....] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów za rok 2009. Od przedmiotowej decyzji odwołanie w terminie wniósł Skarżący. W odwołaniu wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu swojego odwołania wskazał, na zasadę nieretroaktywności prawa oraz nieproporcjonalności wysokości wymierzonej kary do stopnia zawinienia Odwołującego się. Decyzją z dnia 15 marca 2011 roku, znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po rozpatrzeniu odwołania Pana J.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Stolarski - Usługi Pogrzebowe, [....] od decyzji Marszałka Województwa [....] z dnia 9 listopada 2010 roku, znak [....] , orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 4, art. 37 ust. 1, 2 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity Dz.U. 2010, Nr 185, poz. 1243 ze zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, niniejszym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach) zwanej dalej "ustawą" posiadacz odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów oraz listą odpadów niebezpiecznych. Natomiast w art. 37 ust. 3 ustawy na posiadaczy odpadów nałożony został obowiązek przekazywania w terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. Przy czym ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 79c ust. 3 ustawy, iż m.in. w razie nie wykonania albo nieterminowego wykonania obowiązku sporządzenia i przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, posiadacz odpadów podlega każe w wysokości 10.000 złotych, zaś organem właściwym do jej wymierzenia jest w tym przypadku właściwy marszałek województwa (art. 79d ust. 3 ustawy). Jednocześnie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na każdy organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Co więcej, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 k.p.a., jest zobowiązany do podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zaś w art. 9 k.p.a. wyrażona została zasada informowania stron i uczestników postępowania, która także obowiązuje organy administracji. W świetle przytoczonej powyżej podstawy prawnej, organ II instancji uznał, iż określony w art. 37 ust. 3 ustawy obowiązek przekazywania w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy, zbiorczego zestawienia danych o rodzaju i ilości odpadów dotyczy posiadaczy odpadów. Zaznaczył przy tym, iż obowiązek ten został nałożony na posiadaczy odpadów już w pierwotnym brzmieniu ustawy tj. w 2001 roku, przy czy wówczas obowiązek przedłożenia właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia był do końca pierwszego kwartału, a więc do 31 marca roku następnego, a nie tak jak dzisiaj do 15 marca roku następnego. Trudno zatem przyjąć, iż jest to obowiązek nowy dla posiadaczy odpadów. Albowiem 10-letni okres obowiązywania ustawy jest w ocenie Kolegium czasem wystarczającym do zapoznania się z obowiązkami jakie ustawodawca nałożył na posiadaczy odpadów. Wyjaśniono ponadto, że ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawa weszła w życie w dniu 12 marca 2010 r., a więc w dniu wejścia w życie przepisów termin składania "zbiorczych zestawień danych" za 2009 r. jeszcze nie upłynął. Jak słusznie zauważył organ I instancji, decyzja wymierzająca karę dotyczy czynności złożenia "zbiorczego zestawienia danych...", a nie samego gospodarowania odpadami, które miało miejsce w 2009 r. Podkreślono ponadto, iż ustawodawca w przytoczonym powyżej art. 79c ust. 3 ustawy przewidział sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, której podlega każdy posiadacz odpadów m.in. nie wykonujący terminowo obowiązku przekazania właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, bez możliwości jakiejkolwiek ingerencji organu I instancji w wysokość wymierzanej kary. W ocenie Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. Skoro bowiem Skarżący Pan J.W. będący posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy nie przedłożył właściwemu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzaju i ilości odpadów za rok 2009 do dnia 15 marca roku 2010, to Marszałek Województwa zgodnie z wiążącą go dyspozycją art. 79c ust. 3 ustawy w związku z art. 79d ust. 3 ustawy nałożył na Skarżącego Pana J.W. karę pieniężną w jedynej przewidzianej przez ustawodawcę wysokości 10.000 złotych. Co zostało wskazane zarówno w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [....] z dnia 15.03.2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [....] z dnia 09.11.2010 r., znak: [....] , wniósł J.W. . W uzasadnieniu przytoczył okoliczności faktyczne sprawy i wskazał, że nie zgadza się z orzeczeniem organu odwoławczego, ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji wspomina on o zasadzie nieretroaktywności prawa, ale w tym przypadku jej należycie nie rozważa. Przyznał, że w związku brakiem znajomości przepisów ustawy o odpadach nieświadomie nie prowadził ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Należy jednak zauważyć, że uchybienie to dotyczyło roku 2009, gdy w treści ówcześnie obowiązującej ustawy o odpadach (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz.251) znajdował się art.76, w myśl którego: " Kto będąc obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze grzywny". Będący podstawą wymierzenia kary pieniężnej art. 79c ust.3 został wprowadzony do przepisów ustawy o odpadach w roku 2010 (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), to jest po czasie zaistnienia wykroczenia. Skarżący ponadto zwrócił uwagę na zapis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach, podnosząc, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie w/w art.37 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązanym do sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów jest posiadacz prowadzący ewidencję odpadów, a nie posiadacz odpadów zobowiązany do jej prowadzenia, który z jakiegoś powodu jej nie prowadził. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak trafnie argumentuje skarżący, kara pieniężna jaka została na niego nałożona, jest konsekwencją zaniechania, jakiego dopuścił się on w roku 2009. W tym bowiem roku nie prowadził on wbrew ciążącemu na nim obowiązku ewidencji odpadów. Do 11 marca 2010 roku, obowiązywał natomiast art. 76 ustawy o odpadach, który w pkt 6 stanowił: kto będąc obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze grzywny. Czyn ten stanowił zatem wykroczenie, a w myśl art. 79 ustawy o odpadach orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 69a-78, następuje na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Dopiero w dniu 12 marca 2010 roku nastąpiła nowelizacja ustawy o odpadach, którą uchylono w/w przepis, a dodano m.in. art. 79c, który w ust. 3 przewidywał, że posiadacz odpadów, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Pomijając już, że przepis ten wszedł w życie 3 dni przed upływem terminu do przekazania Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów za 2009 rok, to przede wszystkim podkreślić należy, że wykroczenie z art. 76 pkt 6 ustawy o odpadach, choć było wykroczeniem wielopostaciowym to było jednak wykroczeniem jednym. Co istotne w okolicznościach mniejszej sprawy, polegało ono na zaniechaniu rozciągniętym w czasie. Co również niezwykle istotne, nieprzekazanie zestawienia zbiorczego, było w przedmiotowym wypadku konsekwencją zaniechania jakiego skarżący dopuścił się w roku 2009, polegającego na nieprowadzeniu wbrew obowiązkowi ewidencji odpadów. Nie wykonanie tego obowiązku, było wtedy objęte hipotezą innego przepisu i diametralnie inna przewidziana była za nie sankcja. Dlatego też w przypadku zmiany przepisu, który penalizuje to zachowanie, w taki sposób jak dokonał tego ustawodawca ustawą z dnia 22 stycznia 2010 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.28.145), brak było podstaw aby zastosować art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach i nałożyć na skarżącego karę za zaniechanie przez niego wykonania obowiązku - w roku i za rok 2009 - w oparciu o przepis który wszedł w życie dopiero 12 marca 2010 roku. Dodać ponadto należy – choć nie ma to bezpośredniego znaczenia w niniejszej sprawie, a wskazuje na to, iż ustawodawca dostrzegł możliwość niezgodności w/w przepisu z Konstytucją RP - że jak wynika z aktualnej treści ustawy o odpadach, od dnia 20 lipca 2011 roku, za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 500 zł., a w myśl dodanego art. 76b tej ustawy, nie wykonanie obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów podlega karze grzywny (czyli tak jak do 11 marca 2010 roku). Reasumując należy wskazać, że w przedmiotowym wypadku winien być zastosowany obowiązujący do 11 marca 2010 roku art. 76 ustawy o odpadach, a to w oparciu o przepis art. 2 § 1 kodeksu wykroczeń, który stanowi, że jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.