II SA/Kr 940/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 12 lutego 2015 r. znak [...] nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpatrzeniu wniosku K. i J. Z. ustalił warunki zabudowy dla realizacji inwestycji pod nazwą budowa budynku usługowo – mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego wraz z ich rozbudową, przebudową i nadbudową. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 9.12.2014 r. ustalono, że biorąc pod uwagę obecne zagospodarowanie terenu inwestycji (obecnie zabudowanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem usługowym) oraz lokalizacje zabudowy na działkach sąsiednich, w szczególności po stronie terenu inwestycji i dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji -ul. L. - brak na tym terenie jednej zdefiniowanej linii zabudowy. Zabudowa na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji wyznacza linię zabudowy przy ul. L., która przebiega tworząc uskoki. Zgodnie z § 4.3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Teren inwestycji jest zabudowany, na terenie tym zlokalizowany jest budynek usługowy w odległości od ok. 7,50 m do ok. 12 m od krawędzi jezdni ul. L. oraz budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości ok. 5m od krawędzi jezdni wskazanej drogi. Budynki te zlokalizowane są na terenie inwestycji w odległości ok. 16 m od siebie, natomiast budynek usługowy zlokalizowany jest przy granicy z działką ewid. nr [...] i zgodnie z wnioskiem pozostaje bez zmian. W rozpatrywanym przypadku, ze względu na gabaryty działki objętej wnioskiem, w szczególności jej małą szerokość, oraz istniejące na niej zagospodarowanie nie ma możliwości ustalenia na terenie inwestycji obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4.3 rozporządzenia. Jak wynika ze złożonego wniosku na terenie inwestycji ma powstać jeden budynek usługowo-mieszkalny, uwzględniający istniejące budynki, które przewiduje się przebudować, rozbudować, nadbudować oraz zmienić sposób użytkowania. Wnioskodawca przy projektowaniu nowego budynku przewiduje uwzględnić istniejące obrysy zewnętrzne tych obiektów i ich położenie w stosunku do drogi ul. L., natomiast nowa projektowana część budynku będzie zlokalizowana na terenie inwestycji zgodnie z przepisami odrębnymi tj. zgodnie z ustawą o drogach publicznych, w odległości 8m od krawędzi jezdni ul. L.. W związku z powyższym, w niniejszej decyzji uszczegółowiono zapis obowiązującej linii zabudowy ustalonej w decyzji o wz z dnia 30.04.2014r. tj.: ustalono obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wyznaczoną przez istniejące na terenie inwestycji budynki objęte projektowanym zamierzeniem tj. przez narożnik istniejącego na terenie inwestycji budynku usługowego, w odległości ok. 7,50m od krawędzi jezdni ul. L. i przez ścianę frontową istniejącego budynku mieszkalnego, w odległości ok. 4,50m od krawędzi jezdni tej drogi oraz na pozostałym terenie, w odległości 8m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej ul. L. tj. zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym ustawą o drogach publicznych. W dniu 16.01.2015 r., przeprowadzono dodatkową analizę zakresie wskaźnika zabudowy, która wykazała, że w sąsiedztwie terenu inwestycji istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Ustalono, że na terenie sąsiadującym bezpośrednio z terenem inwestycji wskaźnik zabudowy wynosi 40,3%. Analiza wykazała, że wnioskowany na terenie inwestycji maksymalny wskaźnik zabudowy do 40% nie przekroczy ww. wskaźnika, tym samym zachowany zostanie ład przestrzenny na tym terenie. Wskazano na możliwość ustalenia na terenie inwestycji wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem z dnia 05.01.2015r. tj. zwiększenia istniejącego na terenie inwestycji wskaźnika zabudowy z 20,6% do 40%, co jest zgodne z § 5. 2. rozporządzenia. W zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalono, że na terenie obszaru analizowanego, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. zabudowane są głównie zabudową usługową, w skład której wchodzą nie tylko budynki, ale także powierzchnie terenu w znacznej części zajęte przez drogi wewnętrzne, place manewrowe, miejsca postojowe itp. Dlatego też, powierzchnia biologicznie czynna na tych terenach, poza terenem Parafii Rzymsko Katolickiej jest bardzo zróżnicowana, przeważają tereny o niewielkiej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu zagospodarowanego. W związku z projektowanym zamierzeniem, utrzymano na terenie inwestycji wnioskowaną powierzchnię biologicznie czynną tj. co najmniej 8% terenu inwestycji. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem jest zabudowany, szerokość elewacji frontowej istniejących budynków objętym projektowanym zamierzeniem wynosi ok. 10 m (budynek mieszkalny) i ok. 7 m (budynek usługowy). Budynki te zlokalizowane są w odległości ok. 16 m od siebie, natomiast budynek usługowy zlokalizowany jest przy granicy z działką nr ewid. [...] i zgodnie z wnioskiem pozostaje bez zmian. Zgodnie z wnioskiem, zakres projektowanej inwestycji podany we wniosku obejmuje powstanie nowego budynku, który stanowić ma między innymi połączenie istniejących na terenie inwestycji budynków bez ich rozbiórki. Ustalono, że zgodnie z kopią mapy zasadniczej łączna szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku, uwzględniająca szerokości elewacji frontowych istniejących budynków i terenu niezabudowanego pomiędzy nimi wynosi ok. 30 m. Wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej (do 36,80m) przekracza powyższą wyliczoną szerokość wynikającą z kopii mapy zasadniczej oraz przekracza wyliczoną średnią szerokość elewacji frontowej na terenie analizowanym, która z tolerancja do 20% wynosi od 15,60 m do 23,40 m. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, na terenie analizowanym, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. występują budynki o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych tj. od ok. 3,50 m do ok. 80 m, w tym przeważają budynki usługowe o szerokościach elewacji frontowych od ok. 10 m do ok. 36 m. Wyliczona szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku wynikająca z kopii mapy zasadniczej (ok. 30 m) nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji frontowych budynków na terenie analizowanym, zlokalizowanych na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji oraz przeważającej szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na tym terenie. W związku z powyższym, w decyzji ustalono dla projektowanego budynku szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6. 2. rozporządzenia do 30 m, jako łącznej szerokości elewacji frontowych istniejących budynków objętych projektowanym zamierzeniem i długości istniejącego terenu pomiędzy nimi, przeznaczonego do zabudowy. Tak ustalona szerokość elewacji frontowej pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na terenie analizowanym. Organ stwierdził, że dominującą na terenie analizowanym zabudową jest zabudowa usługowa. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków usługowych (z pominięciem kościoła) zlokalizowanych na terenie obszaru analizowanego, na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji - ul. L. (w szczególności po stronie terenu inwestycji) są zróżnicowane i wynoszą od ok. 2,40,m do ok. 7m. Na działkach lub nieruchomościach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji przeważają budynki o wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od 3 m do 5 m (budynki [...]). Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku – do 11,35 m przekracza powyższe wysokości elewacji frontowych. Mając na uwadze szczególne sąsiedztwo terenu inwestycji jakim jest nieruchomość, na której zlokalizowany jest kościół p. w. [...] wraz z budynkami towarzyszącymi, z punktu widzenia ładu przestrzennego wskazane jest, aby nowa projektowana zabudowa na terenie inwestycji swoją formą architektoniczną, a w szczególności gabarytami, w tym jej wysokością elewacji frontowej nie dominowała na tym terenie. Tak więc, ze względu na istniejący na działce sąsiadującej z terenem inwestycji budynek kościoła o odmiennych i wyróżniających się na tym terenie cechach architektonicznych, w przypadku projektowanego budynku zasadne jest nawiązanie do parametrów budynków usługowych o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych przeważających na terenie obszaru analizowanego i zlokalizowanych na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji- ul. L., ale nie kolidujących z dominującym na tym terenie budynkiem kościoła. Uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybierać postać wielkości minimalnych i maksymalnych tzw. "widełek" (od - do), dla projektowanego budynku ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do okapu zgodnie z § 7.1. rozporządzenia tj. od 3m do 5 m, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy usługowej na działkach bezpośrednio sąsiadujących od strony południowej z terenem inwestycji. Organ wskazał ponadto, że dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego, dla konkretnej funkcji i rodzaju usług projektant będzie musiał przeanalizować i przyjąć odpowiednie rozwiązania dotyczące ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji, uwzględniając wskazane w decyzji wskaźniki. Teren objęty wnioskiem jest położony przy ul. L. i jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem usługowym, który zlokalizowany jest obecnie przy granicy z działką sąsiednią należącą do parafii p.w. [...]. Zgodnie z wnioskiem, zakres projektowanej inwestycji podany we wniosku obejmuje powstanie nowego budynku, który stanowić ma między innymi połączenie istniejących na terenie inwestycji budynków bez ich rozbiórki. W kwestii dopuszczalności usytuowania projektowanego budynku w granicy działki wyjaśniono, że decyzja jedynie dopuszcza takie usytuowanie, jeżeli zostaną spełnione przepisy odrębne. Tym samym szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji inwestycji w granicy działki sąsiedniej będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi wojewódzkiej - ul. L. poprzez istniejący zjazd. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. postanowieniem z dnia 10.07.2013 r. uzgodnił projektowaną inwestycję w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi wojewódzkiej. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji odwołanie wniosła Handlowo – Produkcyjna Spółdzielnia "[...]" w N. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy od ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji pominął w postępowaniu wszystkie zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej i wydał decyzję o treści identycznej jak decyzja uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 maja 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w decyzji organu I instancji linię zabudowy określono w odległości 7,5 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej, natomiast na załączniku nr l do decyzji linia zabudowy została wkreślona z uskokiem ok. 3,0 m w kierunku ulicy, w licu istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Odstępstwo takie nie zostało w żaden sposób uzasadnione i mimo, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dopuszcza zbliżenie budynku do drogi, to jest to uwarunkowane zgodą zarządcy drogi. W ocenie organu odwoławczego takie ustalenie decyzji, istotne dla ładu przestrzennego (w szczególności w sąsiedztwie obiektu sakralnego), nie wynika z analizy, a jedynie z faktu, iż inwestor na działce o małej głębokości, wynoszącej niespełna 20,0 m, zamierza zrealizować budynek o nadmiernie rozbudowanych gabarytach w stosunku do pozostającego w dyspozycji terenu o powierzchni 719 m2. Pozostałe ustalenia decyzji w zakresie warunków związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, dowodzą, że zostały one podporządkowane nie wynikom analizy, lecz zgłoszonemu zamiarowi inwestycyjnemu. Dotyczy to w szczególności (poza omówioną już wyżej kwestią linii zabudowy): 1/ wskaźnika zabudowy w wielkości 40,0 %, dopuszczającego praktycznie zabudowę bez mała połowy terenu inwestycji, przy średnim wskaźniku w obszarze analizy wynoszącym ok. 28 %. Nastąpiło tu niespornie nieuzasadnione naruszenie § 5 rozporządzenia. Dodać należy, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został określony w wielkości 8 % i mimo, że parametr ten nie podlega regulacji przepisów rozporządzenia - nie powinien on w sposób drastyczny odbiegać od wielkości powierzchni biologicznie czynnej działek sąsiednich; 2/ parametru szerokości elewacji frontowej określonego do 30,0 m przy wielkości średniej 19,5 m. Ta wielkość średnia - zgodnie z przepisem § 6 rozporządzenia - pozwala na realizację budynku o szerokości co najwyżej 23,4 m. Wyjaśnić tu należy, że wydzielenie dla celów określenia parametrów wybranej grupy obiektów - nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia. Przyjęty w decyzji parametr elewacji frontowej stanowi, że praktycznie zostanie zajęty cały prawie front terenu inwestycji z usytuowaniem projektowanego budynku w granicy działki kościelnej (nr [...]). W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie jest uprawniony rozstrzygać o możliwości usytuowania budynku na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy; 3/ w sposób całkowicie niejasny, z naruszeniem § 7 rozporządzenia, ustalono wysokość elewacji frontowej w przedziale od 3 do 5 m n.p.t. Mimo, że ustalenie tego parametru jest dopuszczalne w "widełkach", to winny być one zachowane w ograniczonych wielkościach i właściwie uzasadnione. Ponadto SKO w [...] uznało, że przepis § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nakazuje ustalenie w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych, a warunku tego zaskarżona decyzja nie spełniła. W konsekwencji należy stwierdzić, że objęta wnioskiem inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistyczno – architektonicznej sąsiedniej zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. Z. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię; § 4, § 5 oraz § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię, § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną wykładnię oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zastrzeżenia SKO w [...] dotyczące sposobu określenia linii zabudowy są bezpodstawne. Wyznaczone przez Burmistrza Miasta wartości mieszczą się w wartościach uzgodnionych z zarządcą drogi. Ponadto przy ustalaniu wskaźnika zabudowy nie doszło do naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Fakt, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik zabudowy został określony odmiennie niż wskaźnik średni na obszarze podlegającym analizie, zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, ważne jest, że dokonując takiego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta w sposób właściwy przeprowadził analizę w oparciu o nią dokonał rozstrzygnięcia i swoje stanowisko we właściwy i logiczny sposób uzasadnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 maja 2015 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 lutego 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa budynku usługowo – mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego wraz z ich rozbudową, przebudową i nadbudową i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć wypada, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona, a przede wszystkim organ I instancji w sposób niewłaściwy i niedokładny przeprowadził postępowanie dowodowe – czym naruszył przepisy postępowania. Ten zasadniczy motyw rozstrzygnięcia jest uzasadniony. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego, prawidłowość ustaleń w zakresie spełnienia przez inwestycję planowaną tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącym w danym obszarze) oraz prawidłowość ustalenia parametrów nowej zabudowy. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd zgodzić się należy z organem odwoławczym, że Burmistrz Miasta przeprowadzając postępowanie oceny tej w sposób należyty. Przede wszystkim wskazać należy, że już w sentencji decyzji organu I instancji znajdują się istotne nieścisłości co do nazwy przedsięwzięcia w stosunku do którego organ ustalił warunki zabudowy. Organ nie wskazał nawet numerów działek, na których ma być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne. Zamierzenie to zostało określone w sposób niezrozumiały jako "budowa budynku usługowo – mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego wraz z ich rozbudową, przebudową i nadbudową. Zwrócić należy uwagę, iż czym innym jest budowa budynku a czym innym zmiana sposobu użytkowania. Budowa obiektu budowlanego (rozbudowa, nadbudowa) nie może polegać na zmianie sposobu jego użytkowania. Jest to sprzeczność. Oczywiście organ może wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu i zmianie sposobu jego dotychczasowego użytkowania, ale wyrzeczenie takie powinno w decyzji być precyzyjnie opisane, że wskazaniem z jakiego sposobu użytkowania na jaki organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraża zgodę. Oczywiście koniecznym jest także wskazanie numerów działek, których dotyczy decyzja i na których planowana inwestycja ma być realizowana. Decyzja organu I instancji była w tym zakresie tak nieprecyzyjna i jak mowa o tym wyżej wręcz wewnętrznie sprzeczna, że w ocenie sądu stanowić to powinno samodzielną (ale nie jedyną) podstawę do jej eliminacji z obrotu prawnego. Jak mowa o tym wyżej, z dyspozycji art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z analizy oraz wydanej na jej podstawie decyzji powinno wynikać, jaka działka zapewnia kontynuację funkcji i parametrów o której mowa w tym przepisie. Tymczasem w decyzji organu I instancji brak jest wskazania tego podstawowego atrybutu. Organ winien wskazać która działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań stawianych nowej (planowanej) zabudowie w wielu aspektach bo dotyczących tak funkcji (przeznaczenia przyszłego zainwestowania) jak i parametrów zabudowy planowanej (wielkości) a także wskaźników zagospodarowania terenów (stosunku zabudowy do powierzchni terenu na którym zabudowa ta ma być realizowana). Wprawdzie w analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, iż na terenie analizowanym na działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej co teren inwestycji dominuje zabudowa usługowa oraz występuje zabudowa jednorodzinna, ale nie wskazano konkretnych działek na których funkcja ta występuje a załącznik do decyzji jakim ją wyniki analizy nawet tych okrojonych danych nie powtarza. Analiza urbanistyczno-architektoniczna ani też decyzja organu I instancji nie wskazuje też nieruchomości gwarantujących zapewnienie przez zamierzenie inwestycyjne pozostałych wymogów o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy (poza kontynuacją funkcji) tj. nieruchomości zabudowanych w sposób pozwalający na określenie dla planowanej zabudowy kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że linia zabudowy również wyznaczona została w sposób niewłaściwy. Z przepisu § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynika zasada ustalania linii zabudowy jako stanowiącej przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich a w przypadku gdy linia zabudowy tworzy uskok jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Możliwe jest jednak wyznaczenie innej linii jeżeli wynika to z analizy. W decyzji organu I instancji, linia zabudowy określona została jako przebiegająca od narożnika istniejącego w terenie inwestycji budynku usługowego ok. 7 m. od granicy krawędzi jezdni ul. L. i przez ścianę istniejącego budynku mieszkalnego w odległości 4,5 m. od krawędzi tej jezdni oraz w pozostałym terenie w odległości 8 m. od krawędzi jezdni. Zdaniem sądu zapis ten jest po pierwsze kompletnie niezrozumiały, bo co może znaczyć że linia zabudowy biegnie od krawędzi jednego z istniejących budynków przez ścianę drugiego z budynków zlokalizowanych w terenie objętym wnioskiem. Po drugie jest sprzeczna jest z obowiązującymi przepisami tj. z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która to ustawa w art. 43 ust 1 stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. w terenie zabudowy dla dróg wojewódzkich oraz 6 m. dla dróg gminnych. W decyzji brak kategoryzacji drogi ul. L. ale z analizy wynika, iż jest to droga wojewódzka. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 4,5 m. od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej rażąco narusza wyżej wskazane uregulowanie, gdyż organ nie mógł wyznaczyć większego zbliżenia planowanej zabudowy do drogi publicznej i to sposób znaczny, niż dopuszcza to ustawa. Wskazać w tym miejscu należy, iż przez linię zabudowy rozumie się linię maksymalnego zbliżenia planowanej inwestycji do drogi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 orzeczono, iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (LEX nr 447867). W tym kontekście wskazać należy, iż wyznaczenie linii zabudowy w decyzji organu I instancji, w odległości 4,5 m. od drogi wojewódzkiej jest nie tylko sprzecznie z ustawą o drogach publicznych, ale też wyznaczenie tej linii jako tworzącej uskok narusza przepisy o planowaniu przestrzennym. Linia zabudowy powinna być bowiem, linią prostą wyznaczającą maksymalne zbliżenie do pasa drogowego planowanej zabudowy, która jednakże może być w całości lub we fragmencie zlokalizowana w większym oddaleniu od tego pasa. Ma rację organ odwoławczy zarzucając organowi I instancji wadliwość przy ustalaniu innego jeszcze parametru planowanej zabudowy jakim jest wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wyznaczenie tego wskaźnika co do zasady powinno odbywać się na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia tj. na podstawie średniej tego parametru wyliczonego dla obszaru analizowanego. Także i dla tego parametru dopuszczalne jest wyznaczenie go w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami analizy. Zdaniem sądu analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy argumentacji, która by odstępstwo a od zasady ogólnej o której mowa wyżej w sposób dostateczny uzasadniła nie zawiera. Średni wskaźnik z obszaru analizowanego to 28,5 %. Sam fakt, że w obszarze analizowanym występuje jeden obiekt, który wskaźnik ten ma na podobnym poziomie nie wystarcza by urbanista ograniczył się do wskazania tego faktu i skonkludowania, ż ład przestrzenny zostanie zachowany. Analiza w tym zakresie zdaniem sądu jest niewystarczająca. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd organu odwoławczego o niedopuszczalności wskazania w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Wprawdzie przepis § 12 ust 2 rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mówi, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym niemniej stwierdzić należy, iż przepis ten wykracza poza upoważnienie jakie ustawodawca wyznaczył ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust 6 oraz 7 ustawy, który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Taki jest też zakres regulacji wydanego w oparciu o w/w delegację rozporządzenia tj. reguluje ono sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się więc zatem, że kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, którzy upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można, zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko zaprezentowane przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest prezentowane (aczkolwiek niejednolicie) tak w orzecznictwie jak i w doktrynie (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 II OSK 2065/10, wyrok WSA W Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. II SA/Kr 106/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1181/13 oraz M. B. "Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105. W tym miejscu odnieść się należy jeszcze do jednej kwestii podnoszonej przez organ odwoławczy, a mianowicie konieczności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zdaniem sądu z tych samych względów o których mowa wyżej tj. braku delegacji ustawowej by w oparciu o unormowania zawarte w rozporządzeniu wykonawczym, rozstrzygnięciem planistycznym kwestie miejsc parkingowych ustalać. W tym zakresie zdaniem sądu decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zaznaczyć przy tym należy, iż orzecznictwo w tym przedmiocie jest także niejednolite. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.