II SA/Kr 942/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. znak: [....] Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071, ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 19 czerwca 2002 r. Wójt Gminy K. , na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej i centralnej części obszaru wsi W. w gminie K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [....] na działkach ewidencyjnych nr nr [....] Rozpoznając odwołanie złożonego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 sierpnia 2002 r. utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy. W wyniku skargi złożonej od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Powodem uchylenia decyzji był m.in. brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wskazał na zmianę stanu prawnego, w wyniku której aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.), pozwala na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowość W. posiada obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej i centralnej części obszaru wsi W. , z zatem nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.K. podnosząc, że organ mógł, ale nie musiał umarzać postępowania. Ponadto organ nie przeprowadził poważnej analizy problemu i nie wziął pod uwagę, że realizacja inwestycji nastąpiła niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym (m.in. z zakwestionowaną przez sąd administracyjny szerokością pasa drogowego "30 m"). Zdaniem odwołującej umorzenie postępowania mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby zamierzenie inwestycyjne było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja z dnia 13 kwietnia 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 11 lipca 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 50 ust. 1 stanowi, iż inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z dnia 19 czerwca 2002 r. Determinujące znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia miała zmiana przepisów i utrata mocy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Nowa zaś ustawa - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. II OSK 503/05 - nie zna pojęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkuje tym, że wniosek o wydanie takiej decyzji stał się bezprzedmiotowy. Organ orzekający w I instancji miał zatem pełną i uzasadnioną podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza, że przepis art. 50 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza w ogóle możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji, jeżeli teren inwestycji posiada plan miejscowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.K. podnosząc, że mimo, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy został uchylona, postępowanie w sprawie zostało umorzone. Podniosła, że Wójt traktuje przylegające do gruntu kawałki jako gminne, pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pas drogowy został ustalony bezpodstawnie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość występująca w niniejszej sprawie ma charakter przedmiotowy. Doktryna o orzecznictwo rozróżnia także bezprzedmiotowość pierwotną lub wtórną (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002). Bezprzedmiotowość pierwotna ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek niewłaściwej wykładni przepisów organ administracji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie nie należącej do właściwości organów administracji a które w konsekwencji należy umorzyć. Następcza bezprzedmiotowość postępowania będzie miała natomiast miejsce wtedy, gdy na skutek zmiany przepisów stanowiących podstawę prawną prowadzonego postępowania, sprawa indywidualna należąca uprzednio do kompetencji organów administracji publicznej, zostanie przekazana do rozstrzygania sądom powszechnym lub (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) gdy na skutek zmiany przepisów dana sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji merytorycznej. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 1999 r. SA/Sz 1029/97, przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzić musi do umorzenia postępowania zawsze wtedy, gdy na podstawie nowego stanu prawnego będzie nie będzie istniał dawny przedmiot rozstrzygnięcia. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zasadnie organ I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. II OSK 503/05 w którym orzeczono, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym. W sytuacji więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miałyby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A ponieważ przepisy nowej ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, postępowanie należałoby umorzyć. Identyczne stanowisko zajmuje Z. Niewiadomski w Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 3 wyd., Warszawa 200, s. 575). Zgodzić się wiec należy o organem, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta nastąpiła na skutek zmiany stanu prawnego – uchylenie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie której wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy - ale wyłącznie w sytuacji kiedy na terenie objętym wnioskiem o wydanie tej decyzji nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta zmiana stanu prawnego w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyzji oraz objęcie północnej i centralnej części obszaru wsi Witów zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyni postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym Mamy tu do czynienia z następczą bezprzedmiotowością, gdy na skutek zmiany przepisów dana sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji merytorycznej. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.