II SA/Kr 943/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.83.2024.BP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. II SA/Kr 943/25 UZASADNIENIE Starosta Krakowski decyzją z 28 sierpnia 2024 r., znak: GN-III.WA.72211-78a/06, wydaną na podstawie m.in. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ugn"), odmówił L. K. zwrotu nieruchomości oznaczonych jako: - część działki nr [...] - część działki nr [...] - działka nr [...] w części znajdującej się poza pasem drogowym drogi publicznej - działka nr [...] - działka nr [...] - działka nr [...] - działka nr [...] położonych w obr[...] jedn. ewid. P. m. K. w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. P.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że parcele: l. kat. [...] o pow. 11878 m2 oraz l. kat. [...] o pow. 3915 m2 – które stanowiły współwłasność L. K. (1/2 cz.) i W. W. (1/2 cz.), przy czym spadek po tym drugim (ojcu) nabyła ta pierwsza (córka) – wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 5 czerwca 1965 r., znak: USW Wł.II-1/17/65, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 79/62 wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 12 lipca 1962 r., znak: A.B. Ur. 772/62, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie w świetle ksiąg wieczystych organ pierwszej instancji stwierdził, że badanie, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany, nie miałoby sensu, bo do zwrotu i tak nie mogłoby dojść, skoro obecnie te działki nie są we władaniu gminy, lecz pozostają w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych [...] [...], [...], [...], [...], [...]). Wojewoda Małopolski decyzją z 20 maja 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.83.2024.BP – wydaną po rozpatrzeniu odwołania L. K., w którym podniosła ona, że nie można twierdzić, że nie ma sensu badać, jaki był cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany, skoro poprzednie decyzje zostały uchylone właśnie dlatego, że cel wywłaszczenia nie był prawidłowo określony – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji, wskazując przy tym, że utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia (I OSK 1140/23). Skargę na powyższą decyzję wniosła L. K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej "u.g.n."), w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tle powyższych przepisów wyraźnie rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niemniej jednak w niniejszej sprawie nie tyle one, ile kwestia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i jego wpływu na dopuszczalność zwrotu wysuwa się na plan pierwszy. Kwestia dopuszczalności orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo to, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa ani we władaniu jednostki samorządu terytorialnego - wymagała zatem rozważenia w pierwszej kolejności; jej rozstrzygnięcie warunkuje potrzebę badania innych okoliczności potencjalnie relewantnych z punktu widzenia wchodzących w rachubę norm materialnych. Sąd w tej mierze podziela stanowisko i argumentację zaprezentowaną w niniejszej sprawie przez organy. Należy w tym miejscu przywołać uchwałę z 13 kwietnia 2015 r. składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14), w której NSA stwierdził, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." W uzasadnieniu tej uchwały NSA przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wskazał NSA "roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (...)" Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 stwierdzając, iż fakt pozostawania działki stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu uniemożliwia zwrot takiej działki, bez względu na przesłankę jej zbędności o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Sąd podkreślił, iż prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, przesądza zatem o niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i czyni zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia. Skutkiem wpisu prawa wieczystego użytkowania i prawa własności na rzecz osób trzecich jest objęcie tego wpisu domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.), iż prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i tym domniemaniem związany jest organ rozstrzygający sprawę o zwrot nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadnie zatem przyjęły organy orzekające że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub Gmina już tą nieruchomością nie władają, która to sytuacja w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Jak chodzi o przykładowe dalsze orzeczenia, należy tutaj wskazać na wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. I OSK 1602/12, LEX nr 1765702: "Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1153/17, LEX nr 2440333: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze. Roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Tym samym zbyteczne (niecelowe) jest badanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 u.g.n.". Identyczne poglądy zaprezentowały także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. I SA/Wa 1359/13, LEX nr 1575059, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 września 2021 r. II SA/Kr 589/21, LEX nr 3245156, oraz w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. II SA/Kr 1016/17 LEX nr 2420817, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 lipca 2021 r. II SA/Gl 374/21, LEX nr 3210476. Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualne niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Wskazuje na to wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. I OSK 202/14, LEX nr 1985802. W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że ochrona prawa własności innych podmiotów stanowi przeszkodę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Sąd podziela zatem stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., I OSK 3497/15 oraz pozostałych wskazanych wyżej. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było potrzeby badania innych okoliczności warunkujących ewentualny zwrot nieruchomości, w szczególności przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. (I OSK 1153/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Niezależnie (...) od tego, jakie postępowanie dowodowe przeprowadziły organy, a mianowicie czy dokonały uprzedniego zbadania celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, to i tak, w przypadku zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie sposób nakładać na organy obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność celu wywłaszczenia i stopnia jego realizacji, a co za tym idzie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Są to (...) okoliczności pozbawione znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie nie stanowią prejudykatu dla rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym". Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Tym samym przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652, Wyrok NSA z 28.02.2024 r., I OSK 2069/22, LEX nr 3755966.) Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.