II SA/Kr 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXIII/412/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Wieliczka na rok 2017 stwierdza nieważność § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 oraz § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Wieliczce w dniu 30 marca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/412/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 poz. 446 ze zm.) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm.). Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017. Prokurator Rejonowy w Wieliczce wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z 30 marca 2017 r. Nr XXXIII/412/2017, zaskarżając ją w części - w zakresie obejmującym treść: - § 1 ust. 2 pkt 1-7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017, stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce Nr XXXIII/412/2017 z dnia 30 marca 2017 r. dotyczących częściowego powtórzenia treści przepisu ustawowego, - § 1 ust. 2 pkt 8 Programu odnośnie wprowadzenia postanowień dotyczących edukacji mieszkańców Gminy Wieliczka w zakresie opieki nad zwierzętami. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 11 a ust. 2 pkt. 1 - 8 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez częściowe powtórzenie w § 1 ust. 2 pkt 1-7 Programu treści tego przepisu Ustawy o ochronie zwierząt, art. 11 a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 2 pkt 8 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców Gminy w Wieliczce w zakresie opieki nad zwierzętami, podczas gdy z treści art. 11 a ust. 2 Ustawy o ochronie zwierząt nie wynika takie upoważnienie dla Rady Miejskiej. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 obejmującego treść programu. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce wniosła o oddalenie skargi w całości, wskazując, że w treści skargi nie wzięto pod uwagę faktu, iż w dniu 6 stycznia 2017 r. doszło do zmiany stanu prawnego, poprzez nowelizację art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - poprzez wprowadzenie regulacji, że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności wymienione w nim kwestie. Zdaniem organu nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że regulacja ta zawiera zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Co istotne, uchwałę podjęto po wejściu w życie nowelizacji, w oparciu o stan prawny aktualny na dzień podjęcia uchwały. Dlatego też, zdaniem organu, skargę uznać należy za niezasadną, ponieważ nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem co do niedopuszczalności zawarcia w uchwale katalogu zawartego w § 1 ust. 2 pkt 1 - 8 uchwały, ponieważ zawarte tam cele są zgodne z regulacjami ustawowymi, w tym właśnie z art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Wieliczce oświadczył, że po przeanalizowaniu odpowiedzi na skargę uznał, że zmiana przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt upoważnia do wprowadzenia zadania edukacji mieszkańców, natomiast powtórzenie treści obowiązującej ustawy w uchwale nie jest uchybieniem tak istotnym, by miało skutkować stwierdzeniem nieważności. W związku z powyższym Prokurator oświadczył, że cofa skargę w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Wieliczce podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z 30 marca 2017 r. Nr XXXIII/412/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017. Program został uchwalony w postaci załącznika do uchwały. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie, pomimo oświadczenia strony skarżącej o cofnięciu skargi, zaistniała merytoryczna przesłanka wymieniona w cytowanym przepisie, prowadząca do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne. Umorzenie postępowania spowodowałoby bowiem utrzymanie w mocy aktu dotkniętego w części wadą nieważności, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Rozpoznana skarga Prokuratora została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016, poz.446, dalej "u.s.g."), w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego, co nie budziło wątpliwości stron i Sądu, jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."). Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest zatem akt prawa miejscowego – uchwała Rady Miejskiej w Wieliczce z 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017. Takiego wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, co oznacza, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny podnoszonych w niej zarzutów (vide np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 85/11, LEX nr 896586). Skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 § 1 P.p.s.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o zwierzętach bezdomnych - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a u.o.z. - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały ( tj. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt - Dz.U. z 2016 r., poz.2102, która weszła w życie 6 stycznia 2017 r. ) - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Stosownie do art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z. wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest podejmowana obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 (LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Jak wskazano " Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 8, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Tak skonkretyzowane elementy obligatoryjne w zaskarżonej uchwale zostały zawarte. Także w § 10 Programu określono wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy Wieliczka, a przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Warto w tym miejscu nadmienić, że sposób wydatkowania środków mógłby być bardziej skonkretyzowany, przypisując z większą precyzją wysokość środków na realizację poszczególnych zadań, jednakże określony w § 10 można uznać za wystarczający. Ponadto należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta 30 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 u.o.z. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). Co do zasady zawarte w § 1 ust. 2 pkt 8 Programu zadanie w postaci "edukacji mieszkańców Gminy Wieliczka w zakresie opieki nad zwierzętami" mieści się w katalogu elementów, jaki może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Należy przy tym nadmienić, że w § 10 Programu przewidziano środki finansowe na realizację tego zadania. Jednakże, dokonawszy kontroli całej zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 oraz § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017 W § 1 ust. 2 tego Programu zapisano, że zadania priorytetowe Programu to: zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Wieliczka, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt, w szczególności psów i kotów, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, usypianie ślepych miotów, edukacja mieszkańców Gminy Wieliczka w zakresie opieki nad zwierzętami. Należy bowiem stwierdzić, że treść § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza art. 11a ust. 2 u.o.z.. Sformułowany w § 1 ust. 2 załącznika zapis nie stanowi przy tym dosłownego powtórzenia przepisów ustawy. W paragrafie tym określono zadania uznane za priorytetowe pomimo, że wszelkie zadania wymienione przez ustawodawcę - poza fakultatywnymi - mają równorzędną wagę. Ich aksjologia wynika z art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 u.o.z., który nie różnicuje wagi poszczególnych zadań. Przepis ten nie upoważnia zatem do wartościowania zadań. Nie jest jednak wykluczone, aby wskazanie na priorytety odczytywać jako - wynikające ze stosunków miejscowych i przeprowadzonych analiz - zapotrzebowanie w zakresie konkretnych zadań, w ślad za czym można by uznać za celowe rozdysponowanie środków finansowych na poszczególne zadania w taki, a nie inny sposób podany w uchwale. Tak jednak ów przepis § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 załącznika do zaskarżonej uchwały nie został skonstruowany oraz powiązany, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Sąd przy tym zaznacza, że stwierdzenie nieważności załącznika w powyższym zakresie nie uniemożliwia Gminie Wieliczka realizacji zadania "edukacji mieszkańców Gminy Wieliczka w zakresie opieki nad zwierzętami", bowiem w § 10 Programu przewidziano środki finansowe na realizację tego dozwolonego przez ustawę zadania. W § 3 Programu zapisano natomiast, że "Gmina Wieliczka utworzy plan sterylizacji lub kastracji zwierząt mając na uwadze poszanowanie praw właścicieli zwierząt lub innych osób pod których opieką zwierzęta pozostają." Taki blankietowy zapis nie może się ostać, bowiem stanowiłoby to istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Jednakże jeśli intencją organu uchwałodawczego jest uchwalenie tego fakultatywnego elementu programu, to w programie winien się znaleźć skonkretyzowany plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, a nie zapowiedź jego utworzenia. W kwestiach proceduralnych, obok zagadnień normowanych przepisami ustawy o samorządzie gminnym, należy mieć na uwadze art. 11a ust. 6 – 8 u.o.z., w których zawarto przepisy szczególne dotyczące trybu opracowywania programu. I tak projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu wydają opinie o projekcie, przy czym niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Wskazana procedura jest przejawem zasad współdziałania wyrażonych w art. 1 ust. 3 u.o.z. i art. 3 u.o.z.. Uwzględniając przedłożone na wezwanie Sądu dokumenty obrazujące procedurę, w jakiej opracowano i uchwalono Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017, należy stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu. Mając jednak na uwadze, że § 1 ust. 2 pkt 1 – 8 oraz § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wieliczka na rok 2017, w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, należało stwierdzić ich nieważność, o czym - na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.