II SA/Kr 947/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 marca 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2001 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nakazania Urzędowi Miejskiemu w B. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych - budowy hali [...] w B. - do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że w toku postępowania ustalono, że na realizację hali [...] w B. inwestor uzyskał uprzednio decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] maja 1998 r., znak: [...]). Pozwolenie na budowę zostało następnie, za zgodą Burmistrza i Zarządu Gminy B., przeniesione na "A". Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...], zatwierdzono zmianę projektu budowlanego i wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej hali dla Gminy B. Z poczynionych ustaleń wynika, że przy realizacji przedmiotowej hali doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie kolektora grawitacyjnego odprowadzającego wodę. W związku z tym postanowieniem wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Po analizie materiału dowodowego, w tym także dostarczonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że wykonany rurociąg odwadniający jest usytuowany w odległościach od 5,10 do 2,0 m od działki K. P. Wykonanie tego rurociągu nastąpiło pod fachowym nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją geodezyjną jego lokalizacja nie narusza własności działki K. P., rurociąg wykonano zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Nie narusza on zatem przepisów prawa i interesów osób trzecich. Jego wybudowanie, aczkolwiek z odstępstwem od projektu, mieści się w granicach dopuszczalnych przez prawo. Nie jest to więc przypadek, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, lecz sytuacja podpadająca pod przepisy art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powyższą decyzję zakwestionowała K. P. wnosząc od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania. Podniosła w nim, że ma zastrzeżenia, co do jego usytuowania w odległości nie mniejszej niż 2 m od granicy jej działki, jak wynika z przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej. Nie przekonuje ją też stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odnośnie zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa. Decyzją z dnia 5 marca 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2001 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została podjęta prawidłowo. Organ I instancji słusznie uznał bowiem, że odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę hali [...] w B. w kwestii odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy (przy pomocy kanalizacji deszczowej-grawitacyjnej, zamiast przy użyciu przepompowni mechanicznej, przewidzianej do wykonania zatwierdzonym projektem budowlanym), jest odstępstwem nieistotnym. Ponieważ przedmiotowa kanalizacja została wykonana zgodnie z warunkami technicznymi i pod fachowym nadzorem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz w sposób nie naruszający prawa własności właściciela działki sąsiedniej organ pierwszej instancji uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie znajdują one odzwierciedlenia w faktach. Przedmiotowa kanalizacja deszczowa została zrealizowana w sposób spełniający niezbędne warunki techniczne i wykonanie jej nie doprowadziło do ograniczenia swobodnego zagospodarowania działki odwołującej się. Podniósł także, że inwentaryzacja geodezyjna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta przez organ I instancji jako dowód w sprawie. Strony miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a organy nadzoru nie mają podstaw do kwestionowania fachowości i rzetelności dowodów sporządzonych przez osoby posiadające właściwe kwalifikacje zawodowe. Obowiązek sporządzenia inwentaryzacji został nałożony przez organ I instancji. Inwestor zlecając jej wykonanie geodecie nie ma obowiązku powiadamiania o niej sąsiadów. Odnośnie zgodności przedmiotowej kanalizacji deszczowej z warunkami technicznymi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie istnieją przepisy regulujące odległość takiej kanalizacji od granicy działki sąsiedniej. W skardze do sądu administracyjnego K. P. podniosła, że jest niezadowolona z decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wniosła o zbadanie jej zgodności z prawem oraz, czy jej działka jako sąsiednia nie straciła na wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiającą, w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, nałożenia czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. W myśl natomiast art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. 1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z wyżej przedstawionego uregulowania prawnego wynika, że aby organy nadzoru budowlanego mogły wydać decyzję z art. 51 Prawa budowlanego, w pierwszym rzędzie muszą poczynić ustalenia, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym, czy też przedmiotowy kolektor służący do odprowadzania wody jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Następnie, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie budowy kolektora, na jego realizację było wymagalne uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie jedynie zgłoszenia zamiaru jego wybudowania. Wreszcie, po dokonaniu tej analizy, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do dokonania ustalenia, czy jest to przypadek inny niż określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jak i ponownie rozstrzygający w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustaleń w tym zakresie nie poczyniły. Ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, że wykonanie kolektora to przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego nie spełnia tego wymogu. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie i zajęciu stanowiska, że stan faktyczny nie pasuje do wzorca opisanego w art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może przejść do dokonywania dalszych ustaleń w przedmiocie zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym ostatnim zakresie (przy ustaleniu, że to przypadek inny niż opisany w art. 48 Prawa budowlanego), wymagane było ustalenie, czy roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego kolektora zostały wykonane bez wymagalnego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, czy też inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę bądź przepisów. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że organ I instancji ustalił, iż odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę hali [...] w B. w kwestii odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy jest, odstępstwem nieistotnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jedynie, że: "inwestor wykonał roboty z odstępstwem od projektu, lecz odstępstwo to mieści się w granicach dopuszczalnych przez prawo." Poza tym stwierdzeniem nie zawarł żadnego wywodu co do charakteru odstępstw, dlaczego tak uważa i jakie okoliczności wynikające z materiału dowodowego za tym przemawiają. Trudno więc w takim stanie rzeczy twierdzić, że zostały w tym względzie poczynione jakiekolwiek ustalenia przez organ pierwszoinstancyjny, zwłaszcza, że w sprawie nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. Brak jest bowiem w materiale dowodowym projektu budowlanego całego przedsięwzięcia budowlanego. Aby stwierdzić jaki charakter mają odstępstwa od pozwolenia na budową bądź przepisów w pierwszym rzędzie trzeba dysponować zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym oraz inwentaryzacją powykonawczą i następnie dokonać ich porównania. Ponadto z twierdzeń osób uczestniczących w oględzinach w dniu [...] listopada 2001 r., wynika, że działka nr 1, przez którą przebiega przedmiotowy kolektor nie była w dniu jego wykonywania własnością inwestora lecz parafii (vide: k. 17 akt I instancji). Nie wiadomym jest zatem, czy inwestor otrzymał zgodę jej właściciela na jego przebieg. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zgodę na przebieg kolektora przez ulicę W.. W tym względzie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń i nie przeprowadził w odniesieniu do tych okoliczności żadnych dowodów. Wreszcie, z tego materiału dowodowego jaki został zebrany przez organ I instancji wynikają okoliczności wskazujące na to, że przedmiotowy kolektor grawitacyjny, służący do odprowadzania wody, nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę (vide: pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] czerwca 2000 r., k. 3 i z dnia [...] kwietnia 2000 r., k.5 akt sprawy WINB w K.., protokół z oględzin z dnia [...] listopada 2000 r., k. 17, s. 2 akt I instancji, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę hali, k. 17 akt I instancji). Organy obu instancji zwracały uprzednio uwagę na tę okoliczność jednak w końcowym efekcie całkowicie ją pominęły, a przecież ma ona istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. (vide: uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] oraz pismo - "zawiadomienie" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dnia [...] czerwca 2000 r., k. 2 akt WINB w K.). Nie dokonano również ustaleń, czy potrzebne było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji przedmiotowego kolektora. Podkreślenia wymaga także szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej jako swoistego odbicia motywów wpływających na podjętą przez organ administracji publicznej decyzję. Wiąże się z tym problem jawności w postępowaniu administracyjnym i zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno zawierać zatem przedstawienie materiału faktycznego i prawnego leżącego u podstaw decyzji oraz przedstawienie rozumowania, które przeprowadził organ administracji jako podmiot konkretyzujący i realizujący normę prawną (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 117). Mając powyższe na względzie organy nie tylko powinny wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ale także powinny przedstawić interpretację przepisu, tj., jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, wreszcie dokonując samego rozstrzygnięcia powinny przedstawić proces rozumowania odzwierciedlający subsumcję stanu faktycznego pod przepis prawny (normę prawną w nim wyrażoną). Tych trzech etapów, trwale ze sobą splecionych nie można rozpatrywać osobno (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie., s. 119-120). Nie jest zatem wystarczające, jak to uczynił organ I instancji, ograniczenie się do przytoczenia ustaleń faktycznych bez dokonania oceny i mocy dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego oraz bez ujęcia sfery faktów w języku normy prawnej. Poprzestanie na stwierdzeniu, że wykonanie przedmiotowego rurociągu jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 Prawa budowlanego jest zabiegiem niewystarczającym. Zabrakło w uzasadnieniu tego organu oprócz oceny dowodów właśnie wyjaśnienia treści przepisów prawnych, które zastosował i dlaczego ten stan faktyczny, zdaniem organu. podpada pod te a nie inne przepisy Prawa budowlanego, a więc procesu rozumowania, który doprowadził organ do zastosowania konkretnego przepisu prawa. To samo tyczy się uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przypadku pozostawienia w mocy decyzji I instancji, jak w niniejszej sprawie, organ II instancji może powołać się na motywy wyrażone przez organ I instancji oraz musi podać dlaczego zajął takie samo stanowisko jak organ I instancji i nie uwzględnił odwołania podając motywy jakimi się kierował przy odrzucaniu poszczególnych twierdzeń w nim zawartych (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, s. 124). Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się tylko do powtórzenia rzekomych ustaleń organu I instancji, a w odniesieniu do prawidłowości stanowiska organu I instancji poprzestał na sformułowaniu ogólnikowych zdań. Zabrakło w uzasadnieniu jego decyzji wywodu przedstawiającego dojście do tego samego stanowiska jakie zajął organ I instancji, co warunkuje skorzystanie z kompetencji utrzymania w mocy decyzji I instancji, ustanowionej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznając za bezpodstawne twierdzenia odwołującej się nie odniósł tego do konkretnych dowodów przemawiających za jego oceną. Nie można zgodzić się do końca z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu organu odwoławczego, że organy nie mają podstaw do kwestionowania fachowości i rzetelności dowodów sporządzonych przez osoby uprawnione. Zwrócić należy uwagę, że nie chodzi w procesie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), o kwestionowanie fachowości lecz o sprawdzenie na jakich przesłankach np. biegły oparł swoją konkluzję zawartą w opinii i kontrolę prawidłowości jego rozumowania z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego (por. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 1983 r., sygn. akt: II S.A. 1302/83, publik. w ONSA 1983, Nr 2, poz. 106). Organ odwoławczy nie usunął także naruszeń prawa organu I instancji, a jest zobowiązany, oprócz ponownego rozstrzygnięcia sprawy, do sprawowania kontroli instancyjnej w zakresie przestrzegania prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały i nie rozpatrzyły, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. całego materiału dowodowego. W ten sposób nie uczyniły zadość naczelnej zasadzie postępowania administracyjnego - dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Takie działania organów administracji publicznej z pewnością nie tylko, że nie są działaniami na podstawie prawa, w myśl art. 6 k.p.a., ale nie powodują pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Decyzje obu organów naruszają zatem przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji narusza: art. art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a organu II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu organy nadzoru budowlanego zobligowane będą zatem do dokonania ustaleń tych wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, które zostały wyżej wskazane przez Sąd, przede wszystkim, czy mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku z realizacją obiektu budowlanego, czy też wykonaniem urządzenia budowlanego, czy wybudowanie kolektora w świetle przepisów art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego wymagało pozwolenia, czy dokonania zgłoszenia, wreszcie będą musiały dokonać analizy, czy kolektor został zrealizowany legalnie i czy jest to przypadek o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Po dokonaniu tego, w zależności od poczynionych ustaleń, organy nadzoru budowlanego dysponując zebranym w pełni materiałem dowodowym rozważać mogą zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc dokonywać ustaleń w jaki sposób, określony w art. 50 Prawa budowlanego, roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego kolektora zostały wykonane i która z przesłanek określonych w art. 51 Prawa budowlanego zachodzi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).