II SA/Kr 949/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007r. sprawy ze skargi PPHU "A" Sp. z o.o. w N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do budowy I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej PPHU "A" Sp. z o.o. w N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Starosta N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. znak:[...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt.1 w związku art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016) i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu zgłoszenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "A" sp. z o.o. wniósł sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do budowy kasy biletowej i zadaszenia nad grilem na części działki nr "1" w P. Organ uznał, że w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt. 4 prawa budowlanego kasa biletowa i zadaszenie nad grilem nie stanowią obiektów małej architektury, w związku z czym objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto planowana inwestycja ma służyć funkcji sportowo-usługowo-rekreacyjnej przystani flisackiej początkowej, obsługującej klientów spływu łodziami flisackimi rzeką P., czyli zmienia zagospodarowanie terenu. Zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, póz. 717 ze zm.) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji PPHU "A" sp. z o. o zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 7, 10, 11, 104 § 2 kpa, oraz bezpodstawne "rozdzielenie" zgłoszenia dokonanego w dniu 17 marca 2005r. Spółka zakwestionowała stanowisko organu, iż zgłoszone do realizacji obiekty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem spółki są to niewielkie obiekty użytkowe, mające służyć rekreacji codziennej, zatem mieszczą się w katalogu obiektów wymienionych w przepisie art. 3 pkt. 4 ustawy prawo budowlane. Nadto przywołany w uzasadnieniu decyzji art. 59 ust. 1 ustawy o pzp nie może stanowić uzasadnienia takiej treści decyzji, ponieważ nie ma on zastosowania w sprawie. Zarzucono także przekroczenie przez organ terminu określonego w art. 30 ust. 5 pr. bud. z uwagi na doręczenie decyzji 31 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Organ drugiej instancji –Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda ustosunkowując się do zarzutu bezpodstawnego rozdzielenia wniosku -zgłoszenia, na dwie części i wydania odrębnych rozstrzygnięć stwierdził, że taki sposób załatwienia sprawy zgłoszenia, którym objęto cztery elementy, tj. portal wejściowy, ogrodzenie, kasę biletową oraz zadaszenie nad grilem nie stoi w sprzeczności z przepisami kpa, w szczególności nie narusza art. 104 § 2 kpa. Przyjęty przez organ pierwszej instancji tryb rozpatrzenia zgłoszenia z dnia 17 marca 2005 r. zapewnia optymalne warunki z punktu widzenia zarówno poszanowania prawa, jak i istoty sprawy-jej załatwienia. Odnośnie kwalifikacji zgłoszonych do realizacji na podstawie art. 30 pr. bud obiektów Wojewoda uznał, że kasa biletowa i zadaszenie nad grilem nie są obiektami malej architektury, o których mowa w art. 3 pkt. 4 pr. bud. Nie są to obiekty, które służą rekreacji codziennej, ponieważ funkcja spływu rzeką P. nie może być uznana za rekreację codzienną. Ani kupowanie biletów, ani korzystanie z wiaty gilowej przez uczestników spływu nie jest rekreacją codzienną. Organ wskazał, że pod pojęciem "rekreacja codzienna" należy rozumieć codzienne korzystanie z urządzeń, o których mowa w przepisie art. 3 pkt. 4 pr. bud. przez stałych mieszkańców domu lub osiedla, przy którym usytuowano takie urządzenia, nie zaś jednorazowe korzystanie z usług turystyczno-rekreacyjnych. Nie ma również znaczenia, że obiekty te są "niewielkimi obiektami użytkowymi". Pomimo, iż obiekty te realizowane są na działce sąsiedniej przystani, to ich lokalizacja a także funkcja stanowi faktycznie rozbudowę przystani. Organ uznał, że zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji informacji o konieczności dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest uzasadnione i służy ochronie interesu inwestora. W przedmiocie zarzutu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji z przekroczeniem 30-to dniowego terminu do skutecznego wniesienia sprzeciwu, organ przyznał, że termin ten upłynął w sobotę, 16 kwietnia 2005 r. jednak z uwagi na okoliczność, że dzień ten, jak i dzień następny były dniami wolnymi od pracy, uznać należy, że decyzja została doręczona w terminie. Wskazano także, iż przesyłka zawierająca decyzję została dostarczona do PPHU "A" sp. z o. o w dniu 11 kwietnia 2005 r., jednak nie została odebrana z powodu nieobecności osoby kompetentnej do odbioru korespondencji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2005r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PPHU "A" sp. z o.o. w N. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 9, 10, 11, art. 104 §2 i art. 107 § 3 kpa , oraz art. 3 pkt. 4, art. 30 ust. 5 i 6 prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczące charakteru obiektów podlegających zgłoszeniu a także bezpodstawnego rozdzielenia zgłoszenia, które dokonane bez zgody strony spowodowało naruszenie jej interesu. Zakwestionowano dokonaną przez organ drugiej instancji interpretację pojęcia obiektu małej architektury oraz rekreacji codziennej, zarzucając tym samym naruszenie organ art. 3 ust. 4 pr. bud. Zarzucono, że informacja zawarta w zaskarżonej decyzji a dotycząca przepisu art. 33 ust. 2 pkt. 3 pr. bud. jest niepełna i nieprawdziwa, ponieważ pomija drugą część przepisu. Podniesiono, że zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, dniami takimi są wyłącznie niedziele, oraz dni w ustawie wymienione. Zarzucono także nierozpatrzenie przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo podnosząc, że organ pierwszej instancji dochował należytej staranności wysyłając decyzję odpowiednio wcześnie. Ani nieodebranie przesyłki w terminie do dnia 16 kwietnia 2005r., ani też nieprawidłowe postępowanie poczty nie zależało w żadnym stopniu od organu, wobec czego należało przyjąć skuteczność doręczenia sprzeciwu. Na poparcie powyższego stanowiska Wojewoda przytoczył tezy uchwały składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001r. FPS 7/00(ONSA 2002, nr 4, poz. 149), oraz wyroku SN z dnia 22 lutego 2001r., III RN 78/00 (OSNAPiUS 2001/14/457). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 17 marca 2005r. Przedsiębiorstwo Przemysłowo Handlowo Usługowe "A" spółka z o.o. w N. zgłosiła (powołując się na przepisy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane) Staroście N. zamiar realizacji obiektów małej architektury oraz ogrodzenia terenu na części działki ew. nr "1" w P. Jak wynika z treści zgłoszenia zamiarem zgłaszającej spółki była realizacja: portalu wejściowego drewnianego, kasy biletowej o wymiarach 205x110x280 cm o ścianach drewnianych, posadowionej na płytach chodnikowych, zadaszenia nad grilem z żerdzi drewnianych, oraz ogrodzenia z żerdzi drewnianych , o wys. 120 cm, nie posiadającego bramy ani furtki. Do przedmiotowego zgłoszenia zostały dołączone następujące dokumenty: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu obejmujący część opisową oraz część rysunkową, szkice portalu wejściowego, kasy biletowej, oraz zadaszenia nad grilem, oraz dokumenty potwierdzające przygotowanie zawodowe osoby sporządzającej wymiarów oraz sposobu posadowienia portalu. W dniu 6 kwietnia 2005 r. organ pierwszej instancji wniósł w drodze decyzji sprzeciw w przedmiocie przystąpienia do budowy portalu wejściowego i ogrodzenia terenu. Sąd zważył, co następuje: Instytucja zgłoszenia uregulowana w przepisie art. 30 prawa budowlanego stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę. Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa, czego konsekwencją jest możliwość ich realizacji, czy też organ nie powinien dopuścić do realizacji zgłoszonych robót. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 pr. bud. kończone jest milczącą zgodą organu, polegającą na nie wniesieniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust.2 i ust. 5 pr. bud. W tym okresie organ ma możliwość dokonania oceny zgłoszonego przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Brak w terminie 30 dni sprzeciwu organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę na przystąpienie przez inwestora do realizacji planowanej budowli. Milczenie organu jest uprawnieniem do rozpoczęcia przez inwestora działania budowlanego, o którym mowa w zgłoszeniu. Z art. 30 ust. 6 pkt. 1 pr. bud. wynika, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Należy przyjąć, że termin trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu biegnie od momentu doręczenia organowi zgłoszenia kompletnego, odpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 30 ust. 2, 3 i 4 pr. bud. Pogląd powyższy prezentowany był wielokrotnie w wyrokach tak NSA jak i WSA (np. NSA z 17.05.1999r., sygn. akt IV SA 747/97, niepubl., NSA z 6. 12. 2002 r. sygn. akt IV SA 2765/00, ONSA 2004/2/49, NSA z 24.02.2006r. sygn. akt II OSK 593/05, lex 194032, WSA z 12.06.2006 r. VII SAM/a 418/06, lex 213985). Z akt sprawy wynika że organ architektoniczno-budowany uznał zgłoszenie za kompletne, skoro nie nałożył na skarżącą obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Kwestia specyfiki postępowania wszczętego na skutek dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 pr. bud. była wielokrotnie rozważana przez NSA w kontekście stosowania do tego postępowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś możliwości zastosowania przepisu art. 57 § 5 kpa, oraz przepisów o przywracaniu uchybionego terminu, co wiąże się z ustaleniem trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W terminie tym organ, o ile zamierza wnieść sprzeciw, powinien doręczyć decyzje w tym przedmiocie inwestorowi. Termin ten jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Sprzeciw zostaje zgłoszony z dniem doręczenia stronie decyzji w tym przedmiocie. Specyfika postępowania wszczętego na skutek dokonanego zgłoszenia powoduje, że do postępowania tego nie mają zastosowania wszystkie regulacje kpa. Termin trzydziestodniowy przewidziany w art. 30 ust. 5 pr. bud. jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Do postępowania tego nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące zawieszenia postępowania, ani też przepisy dotyczące obliczania terminów i przywracania terminów. Stanowisko powyższe należy uznać za ugruntowane zarówno wśród komentatorów problemu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uwagi na ten temat oraz powołane orzecznictwo J. Dessoulavy-Śliwiński w Komentarzu Prawo Budowlane, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r. 2006, kom do art. 30 pr. bud.; wyrok WSA z 31.01.20006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/05). Biorąc pod uwagę powyższe uwagi i odnosząc się do kluczowej kwestii dotyczącej zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że stanowisko zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji w przedmiocie obliczenia terminu, w którym skarżącej spółce została doręczona decyzja o wniesieniu sprzeciwu z dnia 6 kwietnia 2005 r. jest błędne i sprzeczne z wykładnią przepisu, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie. Skoro bowiem termin trzydziestodniowy jest terminem dla organu, w którym jest on obowiązany załatwić sprawę, czyli doręczyć decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu, to doręczenie takiej decyzji po upływie trzydziestodniowego terminu nie może wywołać żadnych skutków prawnych, ponieważ podmiot zgłaszający jest uprawniony do rozpoczęcia w 31 dniu od dnia dokonania zgłoszenia realizacji zgłoszonego zamiaru, z uwagi na milczenie organu w okresie przewidzianym przepisem prawa. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005r. została doręczona skarżącej spółce po upływie ustawowego terminu, który nie może być przedłużony, skoro nie mają zastosowania w postępowaniu wszczętym na skutek dokonania zgłoszenia przepisy kpa dotyczące obliczania terminów. Należy więc uznać, że zgłaszający był uprawniony do realizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem w trzydziestym pierwszym dniu od dokonanego zgłoszenia . Decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została doręczona skarżącej spółce w trzydziestym drugim dniu od dnia dokonania zgłoszenia. Należy podkreślić w związku z powyższym, że bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, dotyczące dołożenia należytej staranności poprzez "wysłanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu odpowiednio wcześnie". Należy nadto zważyć, iż zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swych pracowników lub przez inne upoważnione do tego osoby lub organy, co z uwagi na konieczność załatwienia sprawy, tj. doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu w terminie 30 dni, organ winien wziąć pod uwagę. Żadne okoliczności leżące po stronie poczty, nawet jeżeli doprowadziły one do przekroczenia powyższego terminu, nie mogą uzasadniać stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ przy wykonywaniu swoich zadań winien liczyć się z brzmieniem i wykładnią przepisu określającego termin do wniesienia sprzeciwu, w szczególności jeżeli się weźmie pod uwagę, że podstawą wyrażenia sprzeciwu były okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 pkt. 1) pr. bud. tj. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę spornych obiektów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd zważył, co następuje : Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, w którym kwestionuje ona zasadność "rozdzielenia zgłoszenia" dokonanego w dniu 17 marca 2005 r. W tej kwestii sąd podziela w całości stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz prawne uzasadnienie takiego stanowiska. W istocie bowiem każdy obiekt, którego wykonanie skarżąca zgłosiła mógł być przedmiotem odrębnego zgłoszenia. Nie było więc żadnych przeszkód, aby w stosunku do obiektów, co do których zachodziła podstawa do merytorycznego rozstrzygnięcia organ wydał decyzję o sprzeciwie, zaś co do obiektów odnośnie których uznał za konieczne wezwanie zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia -prowadził postępowanie oparte na art. 30 pr. bud., w szczególności wydał postanowienie o konieczności uzupełnienia zgłoszenia. Kwestie te jednak nie wymagają szerszego omówienia z uwagi na fakt, iż zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi jest naruszenie przez organy przepisu art. 30 ust. 5 pr. bud. Wreszcie podkreślić należy, że organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw do orzekania zaskarżoną decyzją w przedmiocie postanowienia Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2005r., jako wydanego w innej sprawie, tj. w sprawie dotyczącej zgłoszenia portalu wejściowego i ogrodzenia. Na marginesie tylko podnieść należy, że postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pr. bud. nie podlega zaskarżeniu, zatem kwestionowanie jego treści może nastąpić wyłącznie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją postanowienie takie nie było jednak wydane. Żadnego znaczenia nie miało dla rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej zamieszczenie przez organy uwag dotyczących obowiązku wynikającego z art. 59 ustawy o pzp. Przepis ten nie był podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, zaś okoliczność, iż organ uznał, że informacja w przedmiocie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ustawy pzp) będzie wyrazem dbałości o interes strony w żaden sposób nie wpłynęła na wynik sprawy administracyjnej. Zdaniem sądu zamieszczenie tych uwag przez organ nie może być uznane nawet za naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zarzuty skargi dotyczące tej kwestii uznać więc należy za bezprzedmiotowe. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego, a to art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.