II SA/Kr 949/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 25 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.25.2.2024.AŁ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z 25 kwietnia 2024 r., znak WI-I.7840.25.2.2024.AŁ, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 poz. 572) - zwanej dalej k.p.a. - Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Stowarzyszenia [...] od decyzji NR [...] Prezydenta Miasta T. z 11 stycznia 2024 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o. o., wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu [...] na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.", sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta T. z 18 stycznia 2024 r., znak: [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Wstępna ocena spełnienia formalnych wymogów podania wykazała nieprawidłowości w postaci braku własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do działania w imieniu Stowarzyszenia. Wojewoda, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismem z 15 marca 2024 r., znak: [...] wezwał stronę do złożenia na przedmiotowym odwołaniu z 29 stycznia 2024 r., własnoręcznego podpisu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. Odwołujące się Stowarzyszenie uzupełniło brak. Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie to wniesione zostało w terminie otwartym do jego wniesienia dla stron postępowania. Decyzja Prezydenta Miasta T. została skutecznie doręczona stronom w najpóźniejszym terminie do 16 stycznia 2024 r. Zatem datę 30 stycznia 2024 r. uznać należy za tzw. termin otwarty do wniesienia odwołania, zgodnie z którym podlega weryfikacji kwestia dochowania ustawowego terminu na wniesienie odwołania dla stron, które z jakiegokolwiek powodu zostały pominięte przy ustalaniu kręgu stron postępowania, zatem nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a wykazują się posiadaniem interesu prawnego do udziału w nim. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Analiza akt wykazała, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji potwierdził prawidłowość ustalonego przez projektanta obszaru oddziaływania inwestycji, mieszczącego się w całości na terenie inwestycji - działka inwestycyjna numer ewidencyjny [...], obręb [...] przy ul. [...] w m. T. Na tej podstawie organ określił krąg stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r . Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.2023.682 ze zm.) – zwanej dalej u.p.b. "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są; inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu". Odwołujące się Stowarzyszenie nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą ww. nieruchomości (zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...]). Wobec powyższego nie zostało uznane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Występując z odwołaniem swoje prawo do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie Stowarzyszenie wywiodło z art. 44 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 1029 ze zm.). W odwołaniu podkreślono, ze [...] Stowarzyszenie [...] jest stowarzyszeniem zwykłym, wpisanym do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostwo Powiatowe we W. pod numerem [...]. Cele i środki działania stowarzyszenia zostały opisane w Regulaminie Stowarzyszenia Zwykłego, a są to między innymi, zgodnie z § 6 regulaminu: "d) ochrona środowiska i zdrowia publicznego, monitoring i działania mające na celu ograniczenie czynników szkodliwych oraz potencjalnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym elektromagnetycznych i radiacyjnych) (...) g) przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania". Z brzmienia przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane wynika, że organizacja ekologiczna może uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – zwanej dalej u.u.i.ś.o.; o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z uwagi na cytowane powyżej cele Stowarzyszenia, można je uznać za organizację ekologiczną, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Uprawnienie organizacji społecznej (ekologicznej) do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na prawach strony ma charakter następczy – jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, czyli postępowania, w ramach którego przeprowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.u.i.ś.o.). Natomiast w przypadku przedmiotowej inwestycji przeprowadzenie takowego postępowania nie jest obecnie wymagane. Inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 9 u.p.b przedłożył oświadczenie, iż zaprojektowana instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślić należy także, iż 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Z jego treści wynika, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (do których zaliczają się instalacje objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę) nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Przedstawiona wyżej analiza wykazała, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji Stowarzyszenia do złożenia odwołania. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Stowarzyszenie [...], wnosząc o: 1. niezwłoczne rozpoznanie skargi na rozprawie, 2. zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w ramach pytania prawnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05.05.2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 poz. 1071) i zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny, lub uchylenie zaskarżonego postanowienia. 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazano też, że uzasadnienie skargi oraz określenie zarzutów naruszenia przepisów prawa nastąpią w odrębnym piśmie. Argumentację skargi rozwinięto w piśmie z dnia 20 września 2024 r. (k. 75) i z dnia 1 października 2024 r. (k. 98). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono prawidłowe. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia zwykłego – [...] Stowarzyszenia [...] od decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wskazanemu podmiotowi nie przysługiwała legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, ze skarżące stowarzyszenie nie należy do tego kręgu podmiotów. Z kolei w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje się, że "Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Art. 31 k.p.a. reguluje udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, opisuje pod jakimi warunkami organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania albo przystąpić do postępowania, które już się toczy. Na mocy art. 28 ust. 3a ustawy Prawo budowlane do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.). Wreszcie ust. 4 art. 28 wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie nie było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też nie wymagało udziału społeczeństwa na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071). Na jego podstawie instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (do których zaliczają się instalacje objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę) nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Skarżące stowarzyszenie w istocie nie kwestionuje treści powołanych wyżej przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast podkreśla, że się z nimi nie zgadza. Jego zdaniem inwestycje w postaci instalacji telekomunikacyjnych "ze swej natury poważnie wpływają na środowisko (...) nie są obojętne dla środowiska i zdrowia ludzi". Stowarzyszenie kwestionuje sytuację, w której środowisku i społeczeństwu została odebrana wszelka ochrona prawna. Celem stowarzyszenia jest doprowadzenie do tego, aby społeczeństwo mogło skutecznie ubiegać się o to żeby zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych, gdyż "powinno się szczegółowo ocenić wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, aby zapewnić tym dobrom bezpieczeństwo". Skarżące stowarzyszenie powołało się na liczne wyroki sądów oraz dostępne publikacje wskazujące na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem stacji bazowych. Sąd nie podzielił jednak wskazanych w skardze wątpliwości. Kolejne zmiany w obowiązujących przepisach w zakresie wymogów formalnych poprzedzających realizację inwestycji polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej – zarówno w zakresie przepisów środowiskowych, jak i przepisów Prawa budowlanego – jednoznacznie wskazują, że zamiarem ustawodawcy jest liberalizacja i niemal całkowite uwolnienie tego rodzaju inwestycji z reżimu przepisów prawa administracyjnego. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1266/23 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przeprowadził analizę kolejnych nowelizacji prawa budowlanego, w tym dokonanych ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2010.106.675 - tzw. Megaustawy) oraz ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2022.1071 z dnia 2022.05.20). Sąd doszedł do wniosku, że instalacji radiokomunikacyjnych, w tym instalowania anten sektorowych i anten radioliniowych nie zalicza się już do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co w świetle art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że inwestycja taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozumiejąc obawy społeczeństwa związane z długofalowymi skutkami funkcjonowania stacji bazowych telefonii komórkowych i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi, Sąd nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z Konstytucją – co dawałoby podstawę do ewentualnego wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii. Skoro więc w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy prawa – Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.