II SA/Kr 96/12

Sygn. akt II SA/Kr 96 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.S. i H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania działki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał B.S. wstrzymanie użytkowania terenu działki nr [...] w obrębie [...] w N. wykorzystywanej przez niego jako plac postoju samochodów przeznaczonych do ich wynajmu, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej działki. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia 30 października 2010r. M. i H.S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. N. w sprawie likwidacji "nielegalnej działalności wypożyczalni i komisu samochodowego" na działce nr [...] w obr. [...]. Po stwierdzeniu, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a wniosek nie dotyczy również obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego uznał się za niewłaściwy w sprawie i na podstawie art. 65 § 1-2 kpa przekazał podanie Prezydentowi Miasta N. jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent dokonał w dniu 22 lutego 2011r. oględzin terenu działki nr [...] w obr. [...] a następnie w dniu 13 kwietnia 2011r. przeprowadził przesłuchanie stron na okoliczność faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej działki i prowadzonej działalności. Ponadto postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011r. organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie, o co wystąpił "A. " s.c. [...] Organ wyjaśnił, że z żądaniem zawieszenia postępowania może wystąpić wyłącznie strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, a nadto w przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4 kpa. Prezydent podał też, że 18 maja 2011r. B.S. wniósł o ustalenie warunków zabudowy na cele zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo - magazynowego wraz z przyległym terenem, na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci wypożyczalni samochodów. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można było zastosować przepisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta N. , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej N. nr [...] z dnia 29 listopada 1994r., gdyż plan ten utracił moc. Prezydent wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy działki nr [...] w obr. [...] na cele realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową (1/3 pow. budynku - zakład fryzjersko - kosmetyczny, gabinet stomatologiczny) wraz z infrastrukturą techniczną, także nie mogła mieć zastosowania w sprawie. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego (zeznania Państwa S. , B.S. , liczne fotografie oraz wydruki ze stron internetowych) jednoznacznie wynikało, że na działce nr [...] w obr. [...] znajduje się postój dla samochodów przeznaczonych do prowadzenia działalności usługowej polegającej na ich wynajmie. Zatem doszło do zmiany zagospodarowania terenu przedmiotowej działki polegającej na zaprowadzeniu w miejscu dotychczasowej funkcji mieszkalnej z usługami nie kolidującymi z funkcją mieszkalną, jak zakład fryzjerski, gabinet stomatologiczny postoju dla samochodów przeznaczonych do wynajmu. Prezydent stwierdził też, że powyższa działalność była prowadzona dłużej niż jeden rok, co wynikało zarówno z zeznań H.S. jak i samego B.S. . Dlatego zdaniem organu I instancji zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu wskazanej działki. Natomiast odstąpiono od zobowiązania B.S. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu działki, gdyż 18 maja 2011r. wystąpił on już z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wskazanej działki, obejmując zakresem wniosku powyższą zmianę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B.S. , domagając się jej uchylenia. Odwołujący się przedstawił charakter prowadzonej na przedmiotowej działce działalności i podniósł, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. Ponadto odwołujący się podkreślił, że w celu uregulowania stanu prawnego swojej działki: – na podstawie zgłoszenia, z 5 sierpnia 2010r. wybudował budynek gospodarczo – magazynowy; – na podstawie zgłoszenia z 21 marca 2011r. posiada prawo do wybudowania parkingu wraz z układem dojazdów; – wnioskiem z 18 maja 2011r. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo - magazynowego wraz z terenem przyległym (dwa zespoły miejsc postojowych - 2 i 4 stanowiska, rozdzielone pasem zieleni wraz wewnętrznym dojazdem i dojściem do budynku z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci wypożyczalni samochodów). Podniósł też, że na ww. działce nie prowadzi działalności gospodarczej bowiem na działce znajduje się max. 2-3 samochody, jeden prywatny, a pozostałe to samochody zwrócone przez klientów przed ich umieszczeniem w garażu lub na parkingu strzeżonym. Biuro firmy znajduje się w wynajętym pomieszczeniu przy ul. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] września 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wadliwie przyjętej merytorycznej przesłanki rozstrzygnięcia, gdyż organ nie skorzystał z możliwości orzeczenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki podstawy, którą daje przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy, lecz nakazał wstrzymanie użytkowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 "do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obr. [...]". W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób nieuprawniony zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia przepis, który może być taką podstawą wyłącznie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie wystąpił jeszcze z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i termin złożenia stosownego wniosku ma być dopiero przez organ określony. Skoro zaś już w dniu 18 maja 2011r. B.S. złożył stosowny wniosek o wydanie warunków zabudowy działki nr [...], to z tą chwilą organ I instancji nie był uprawniony do orzekania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy, zaś z podstawy z art. 59 ust. 3 pkt 2 nie skorzystał. Skargę na decyzję SKO w N. wnieśli M.S. i H.S. , którzy podnieśli, że w dniu 18 maja 2011r. obiekt gospodarczo - magazynowy istniał już nielegalnie i to od około 2007r. Zdaniem skarżących nielegalna była również działalność komisowej sprzedaży i wynajmu samochodów oraz handlu częściami samochodowymi i sprzętem narciarskim. Ponadto skarżący podnieśli, że nie wyrazili zgody na użytkowanie przez B.S. działki nr [...] w obr. [...], stanowiącej wspólną drogę dojazdową do posesji skarżących (działka nr [...] i sąsiednich nieruchomości przy niej położonych. Skarżący zakwestionowali też sposób prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Dla oceny rozstrzygnięć wydanych w kontrolowanym postępowaniu w obu instancjach kluczowe znaczenie ma treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustęp 1 tego przepisu ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Norma zawarta w ustępie 2 rozszerza zaś obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji na zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Natomiast niezastosowanie się do przepisu art. 59 ust. 2 obłożone jest sankcjami opisanymi w ustępie 3 w postaci nakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymania użytkowania terenu oraz wyznaczenia terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Oczywistym jest, że zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek, do tego zaś konieczne jest przestrzeganie ogólnych zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tak dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 kpa, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakazuje również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu miały miejsce nieprawidłowości właśnie w zakresie ustalenia wszystkich przesłanek zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile bezsporne było, że teren działki nr [...] w obrębie [...] nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że B.S. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to sposób ustalenia przez organy pozostałych okoliczności budzi poważne wątpliwości. Przepis art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie mówi o "zmianie zagospodarowania terenu". Pojęcie to nie posiada definicji legalnej, a więc konieczne jest, aby organy prowadzące postępowanie w konkretnym stanie faktycznym dokonały oceny, czy miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania terenu i jakie okoliczności na to wskazują. Niewątpliwie niezbędne jest ustalenie punktu odniesienia, czyli wskazanie, jaki był pierwotny sposób zagospodarowania danego terenu, gdyż tylko to pozwoli na stwierdzenie, czy w ogóle miała miejsce zmiana zagospodarowania i na czym polegała. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji stwierdził, że "doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...]" (str. [...] uzasadnienia decyzji) bez wcześniejszego ustalenia, jaki był wcześniejszy sposób zagospodarowania tej działki. Dlatego też wniosek organu I instancji był co najmniej przedwczesny, ponieważ nie można przesądzić, że zmiana zagospodarowania działki nastąpiła, skoro nie zbadano, jaki był wcześniejszy sposób jej zagospodarowania. Niewyjaśnienie tak istotnej okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało zastosowaniem art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez ustalenia, czy zachodziły wszystkie ustawowe przesłanki. Z kolei organ odwoławczy nie tylko zaakceptował wadliwe ustalenia faktyczne organu I instancji, lecz także dokonał, zdaniem Sądu, błędnej i niczym nie uzasadnionej, wykładni art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuprawnionym jest twierdzenie Kolegium, że nie jest możliwe zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wstrzymanie użytkowania terenu) w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości już wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ organ wstrzymując użytkowanie działki nie może już wyznaczyć właścicielowi terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Przecież wyznaczenie ww. terminu nie jest celem samym w sobie, ale służy do zobowiązania właściciela do wystąpienia o wydanie decyzji WZ i na ten okres czasu tj. do uzyskania decyzji organ może wstrzymać użytkowanie terenu, a nie nakazywać od razu przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Skoro właściciel działki wystąpił o wydanie warunków zabudowy, a celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej (czy już nawet zrealizowanej) inwestycji (czy jak w nin. sprawie – zmianie zagospodarowania terenu) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ mógł wstrzymać użytkowanie działki do czasu otrzymania decyzji WZ. Należy podkreślić, że wybór jednej z wymienionych w art. 59 ust. 3 pkt 1 sankcji ma charakter uznaniowy, organ dokonuje w tym zakresie wyboru jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć, zaś wybór rozstrzygnięcia winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony (tak: T. Bąkowski "Komentarz do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex Omega). Dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych z uwzględnieniem wskazań zawartych powyżej. Szczególnie istotne jest ustalenie, jaki był wcześniejszy sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu. Następnie na podstawie tych ustaleń organy dokonają rozstrzygnięcia, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jeśli tak, to która z sankcji powinna być orzeczona. Podkreślić trzeba, że zarówno ustalenia faktyczne, jak również rozważania prawne powinny być przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Jest to tym bardziej istotne w przedmiotowym postępowaniu, że przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jednoznaczny i wymaga wykładni (vide np.: wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r. II OSK 1485/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. II SA/Gd 697/09, czy wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2011 r. II SA/Bd 1218/10). Dlatego też organy powinny szczegółowo przedstawić dokonane ustalenia faktyczne i starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, wyjaśniając (a nie tylko przytaczając) podstawę prawną. Tylko wówczas, strony i Sąd będą mogły poznać motywy wydanych decyzji, co jest. niezbędne m. in. dla dokonania przez Sad kontroli, o której mowa w art.1 ppsa. Odnośnie zarzutów skargi, wyjaśnić trzeba, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocena tego, czy organy właściwie zastosowały odpowiednie przepisy prawa będzie możliwa dopiero wtedy, gdy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zostaną uwzględnione wskazania Sądu i usunięte wytknięte w niniejszym uzasadnieniu nieprawidłowości. Kwestie związane z korzystaniem z drogi dojazdowej nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, o czym poinformowały one skarżących. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ppsa.