II SA/Kr 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W.Ł. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta J. decyzją z 28 września 2016 r., na podstawie art. 105 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U 2013.267 j.t.) w związku z art. 29 ustawy z 11 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012r, Nr 145) odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...] oraz [...] przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałujących na działkę sąsiednią o nr ewid. [...] stanowiącą własność W.Ł. . W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem W.Ł. z 22 grudnia 2015 r. dotyczącym zalewania nieruchomości stanowiącej jego własność wodami gruntowymi pochodzącymi z działki stanowiącej własność Urzędu Miasta J . Podczas oględzin mających miejsce w dniu 29 lutego 2016 r. nie stwierdzono żadnych szkód na działce [...] związanych z pracami na działkach sąsiednich- [...] ,[...] (wykonanie drogi asfaltowej przy obiekcie handlowym na działce sąsiedniej). Teren działki [...] nie jest grząski, nie ma zastojów wody czy błota, teren jest suchy bez namoknięć. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono faktycznej szkody na działce [...] . Ponadto przy granicy działek [...] a [...] i [...] znajdują się wysokie krawężniki mające na celu zabezpieczenie terenu sąsiedniego przed ewentualnym zalewaniem. Do wniosku W.Ł. dołączył oświadczenie A.B. o zobowiązaniu do wykonania na rzecz W.Ł. prac gruntowo-wodnych związanych z odwodnieniem oraz wezwanie do wykonania umowy kierowane do A.B. . Organ wyjaśnił, że przedstawione dokumenty nie mają związku z postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie art. 29 Prawo wodne. Powyższe ustalenia powinny być rozstrzygane na drodze cywilno-prawnej. Burmistrz Miasta J. w dniu 29 lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 kwietnia 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Ponadto kolegium, po rozpoznaniu wniosku organu, odmówiło wyłączenia Burmistrza Miasta J. udziału w w/w postępowaniu. Organ, po wszczęciu postępowania w sprawie, ponowię przeprowadził wizję w terenie w dniu 8 września 2016 r., po raz kolejny stwierdzając, iż na działce nr [...] nie występują szkody spowodowane zmianami stanu wody na gruncie sąsiednim. Teren działki jest suchy, porośnięty trawą, bez podmoknięć. Na miejscu wykonano dokumentację fotograficzną, dołączoną do akt sprawy. W..Ł. odmówił podpisania protokołu z wizji w terenie, powołując się na zobowiązania ze strony A.B. i zawartą między nimi umowę. Od decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył W.Ł. zarzucając zaskarżonej decyzji błędy merytoryczne oraz prawne. Odwołujący wskazał, że zrobienie skarpy w celu wypoziomowania terenu wokół inwestycji (budowa [...] ) jest praktycznie nieodwracalne, mimo, że zostało wykonane niezgodnie z przedłożonymi odwołującemu planami zagospodarowania przestrzennego. Podniósł również, że jest zainteresowany polubownym załatwieniem sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 28 listopada 2016 r., znak [...] , na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby zlecenia opinii hydrologicznej, bowiem jak wynika z materiału dowodowego, nie znaleziono podstaw nakazania właścicielowi działki nr [...] oraz [...] przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec niewystąpienia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałujących na działkę sąsiednią o nr. ew. [...] stanowiącą własność W.Ł. , na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne. Potwierdzeniem powyższego jest przeprowadzona po raz drugi, w dniu 8 września 2016 r. wizja w terenie, z której sporządzono protokół. W trakcie przeprowadzanej wizji, skarżący nie wskazał szkód, a także nie przedstawił dowodów potwierdzających wystąpienia szkód na działce oznaczonej nr ew. [...], będącej jego własnością. Z brzmienia art. 29 ustawy Prawo wodne wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkoda dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Przeprowadzone z należytą starannością postępowanie dowodowe nie wykazało, iż powstała do czasu wydania skarżonej decyzji, jakakolwiek szkoda na działce o nr ew. [...] Zarzuty odwołania dotyczą, w ocenie kolegium, postępowania nie z zakresu stosunków wodnych, a wzajemnych zobowiązań A.B. i odwołującego wynikających ze stosunków cywilno - prawnych, które podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne. Szkoda o której mowa w art. 29 ma być rzeczywista a nie potencjalna tzn. może zaistnieć w przyszłości. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Powyższe przykłady wskazują, że przepis art. 29 ust. 3 prawa wodnego ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , podnosząc, że w sprawie nie została zlecona opinia biegłego. Zarzucił również, że organ II instancji nie odniósł się do ustaleń spisanych przed notariuszem pomiędzy skarżącym, a reprezentującym spółkę [...] A.B. . Odwołując się do uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym wskazał, że przysługuje mu żądanie przywrócenia stanu pierwotnego w związku z niewykonaniem umowy wzajemnej. Ponownie zaznaczył chęć polubownego załatwienia sprawy z gminą, w związku z niemożliwością demontażu skarpy. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 28 listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia 28 września 2016 r. o odmowie nakazania właścicielowi działki nr [...] oraz [...] przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stanu wody na. gruncie szkodliwie oddziałujących na działkę sąsiednią o nr ewid. [...] stanowiącą własność W.Ł. . W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy art. 29 ustawy z 11 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012.145 z pózn. zm.) zgodnie, z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1.) zmieniać.stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 3 jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Na wstępie należy również wskazać, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 i art. 80 k.p.a. Z kolei przepis art. 75 stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt l SA 274/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 115/01). Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. A zatem, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Natomiast dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że norma z ww. cyt. art. 29 ust. 3 w zw z ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego znajdzie zastosowanie, jeżeli właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Oznacza to, że wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...] i [...] położone w J. , a także ustalić czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim oraz czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim tj. nieruchomości oznaczonej jako działka ewid nr [...], która stanowi własność W.Ł. . Należy zaakcentować, że dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy organ jest zobowiązany dokładnie określić jakie zmiany zostały dokonane na gruncie, przy czym samo określenie zmiany nie jest wystarczające do zastosowania normy z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż konieczne jest ustalenie, że zmiana dokonana przez właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] spowodowała szkodliwą zmianę stanu wody na gruncie działki nr [...] . W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, prowadzące do ewentualnego nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oznaczonym jako działka nr [...] i [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ze względu na specyfikę tego postępowania najczęściej wymaga wiedzy specjalistycznej. Organ nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie dokonane w oparciu o ustalenia z oględzin przeprowadzonych bez udziału osób posiadających taką wiedzę. Nie każda bowiem zmiana stanu wody na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Organ musi zatem ustalić zmianę stosunków wodnych na gruncie oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 373/14, wyrok WSA w Łodzi z 3. 08. 2016, sygn. akt II SA/Łd 283/16). Oznacza to, że w sprawach toczących się w oparciu o art. 29 Prawa wodnego powoływani są biegli, względnie oględziny dokonywane są z udziałem osób posiadających wiedzę z zakresu hydrologii, geologii i melioracji. Jak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów, a także uzasadnień skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji W.Ł złożył w dniu 22 grudnia 2015 r. wniosek o interwencję w sprawie "notorycznego zalewania" jego działki nr [...] przez wody gruntowe z działek ew. nr [...] i [...] , stanowiących aktualnie własność Gminy J . Organ l instancji przeprowadził oględziny w dniach 29 lutego 2016 r. i 28 września 2016 r. nie stwierdzając podtopień i szkód na terenie działki skarżącego, przy czym treść obu protokołów z oględzin jest lakoniczna, l tak, w protokole z 29 .02. 2016 r. wskazano jedynie, że "teren jest suchy bez zamoknięć, brak grząskich miejsc, woda nigdzie nie stoi" oraz że "przy drodze, w pobliżu gdzie przebiega droga (działka gminy J. ), wykonano wysokie betonowe krawężniki". Wykonano również dokumentację fotograficzną, na której widoczny jest fragment utwardzonej drogi z krawężnikiem oraz niewielkie, w żaden sposób nieopisane fragmenty gruntu przylegające do ww. drogi. Widoczne jest, że teren drogi jest nadsypany w stosunku do terenu przylegającego do drogi. W protokole odnotowano, że, oględziny przeprowadzono w czasie gdy nie było opadów. Również w protokole z 8 . 09. 2016 stwierdzono brak "zastojów wody czy grzęzawisk" wskazując, że "teren na skarpie jest suchy, porośnięty trawą", nie zawarto informacji dot. pogody w okresie poprzedzającym oględziny. W obu protokołach brak jakichkolwiek szkiców terenu poddanego oględzinom, a dołączone do protokołów zdjęcia są nieopisane, na jednym jest fragment drogi, która z jednej strony przylega do niezagospodarowanego fragmentu nieopisanej działki, po drugiej stronie drogi widoczny jest chodnik, za którym znajduje się ogrodzenie i budynek mieszkalny, położony poniżej terenu drogi. W obu przypadkach skarżący odmówił podpisania protokołu. W tej sytuacji trudno uznać, że dowód z oględzin jest wystarczający dla ustalenia, że na ww działkach nie doszło do zmiany stanu na gruncie ze szkodą dla gruntu skarżącego. Można się jedynie domyślać, że działka nr [...] znajduje się poniżej drogi i jest zabudowana widocznym na jednym ze zdjęć domem jednorodzinnym. Zważywszy, że oględziny nie zawsze stanowią wystarczający dowód, w szczególności gdy są dokonywane w okresie bezdeszczowym, bez udziału osób posiadających specjalistyczną wiedzę, gdy protokół z oględzin nie zawiera szkicu oraz stanowiska stron, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami nieruchomości, pomiędzy którym mogło zajść do naruszenia stosunków wodnych - jak w rozpoznawanej sprawie - opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o zasadności wniosku wskazującego na naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu skarżącego. Trzeba mieć również na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie właścicielem działek jest aktualnie Gmina J . W tych okolicznościach, w ocenie Sądu celowe jest zatem dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, względnie ponowne dokonanie oględzin z udziałem osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę celem dokładnego i całościowego wyjaśnienia czy roboty wykonane na działkach nr [...] ,[...] powodują zmianę stanu wody, która ma szkodliwy wpływ na stan wody na gruncie skarżącego. Sam fakt, że w czasie oględzin przeprowadzonych przez organ l instancji teren działki skarżącego nie był podtopiony nie stanowi jeszcze o zebraniu całościowego i kompletnego materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 257/14). Nadto należy zważyć na treść zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W konsekwencji wymaga to aby organy poważnie brały pod uwagę stanowisko strony, a jeśli zapada rozstrzygnięcie inne od oczekiwanego przez stronę, tak aby strona była przekonana, że przyczyną tego są istotne i prawidłowo udowodnione powody (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 .02. 2012, sygn. akt II SA/Po 721/11). W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejsza sprawę organy nie dopełniły tych wymogów. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia przez organy postanowień wynikających z umowy zawartej pomiędzy skarżącym i A.B. dotyczącej zobowiązania A.B. do zabezpieczenia nieruchomości skarżącego przed zalewaniem wodami gruntowymi oraz nakazania wykonania postanowień tej umowy należy wskazać, iż nie ma ona znaczenia dla sprawy toczącej się w trybie administracyjnym, a zatem zarzut ten nie podlega uwzględnieniu w niniejszej sprawie. Na koniec należy wskazać, że organ l instancji niezasadnie przywołał jako procesową podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 105 k.p.a., który dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten bowiem nie znajduje i nie znalazł zastosowania w przedmiotowej sprawie, która została rozstrzygnięta merytorycznie. Nadto trzeba wskazać, że w wyrzeczeniu decyzji l instancji brak wskazania właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] ,[...] co stanowi uchybienie normie z art. 107 § 1 k.p.a. Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, a spraw odznacza się znacznym stopniem sporności, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ponownie przeprowadzić postępowanie w znacznym zakresie, czyniąc zadość ww. przepisom postępowania tj. art. 7,77§1, 80, 75 i 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie l sentencji. O kosztach orzeczono jak w punkcie II sentencji na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty w wysokości 300 zł to kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu.