II SA/Kr 963/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.); - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: u.p.b.); po rozpatrzeniu odwołania M. T. G. i J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 2 czerwca 2014 r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b. nakazano właścicielom – J. G. oraz M. G. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul C. w K. na działce nr [...] obręb [...], tj. części obiektu budowlanego: oranżerii w konstrukcji aluminiowej z całkowitym przeszkleniem ścian i dachu o wymiarach 2,68 x 5,87 m i wysokości 2,29 m oraz wiatrołapu wykonanego przy wejściu głównym do budynku w konstrukcji aluminiowej przeszklonej, przylegającego do ścian budynku o wymiarach 1, 77 x 1,21 x 0,80 m i wysokości 3,24 m - zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: WINB zbadał krąg stron postępowania i stwierdził, że jest prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Organ wskazał, iż przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych, które PINB określił w zaskarżonej decyzji jako rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. C. w K. na działce nr [...] obręb [...] tj. części obiektu budowlanego: oranżerii o konstrukcji aluminiowej z całkowitym przeszkleniem ścian i dachu o wymiarach 2,68 x 5,78 m i wysokości 2,29 m oraz wiatrołapu wykonanego przy wejściu głównym do budynku w konstrukcji aluminiowej przylegającego do ścian budynku o wymiarach 1,77 x 1,21 x 0,80 m i wysokości 3,24 m. Organ prowadził swoje postępowanie w trybie art. 48 u.p.b. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że organ prawidłowo zastosował art. 48 u.p.b. orzekając w decyzji względem rozbudowy budynku mieszkał jednorodzinnego znajdującego się na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. Jak wynika z oświadczenia inwestorów rozbudowa budynku o oranżerię została dokonana w 1999 r., zatem po uzyskaniu przez inwestorów decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11 lutego 1998 r. znak: [...], którą udzielono M. i J. G. pozwolenia na użytkowanie części inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23.06.1997 roku znak [...]. W decyzji tej wskazano, iż do wykonania pozostał jedynie garaż wolnostojący, tynki zewnętrzne budynku. Ponadto z protokołu wizji w terenie Urzędu Miasta Wydziału Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 1998 r. nie wynika, aby na czas kontroli stwierdzono wykonanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci dobudowania wiatrołapu lub wspomnianej oranżerii, zatem rozbudowa ta została dokonana po dacie wykonania w/w kontroli. Również z treści zalegającego w aktach PINB dziennika budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. nr [...] nie wynika, żeby do budynku dobudowany był przedmiotowy wiatrołap lub oranżeria. Organ podkreślił, iż ustawa prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji oranżerii oraz ogrodu zimowego. Należy zatem posłużyć się definicją słownikową według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne (por. Słownik języka polskiego PWN pod red. M Szymczaka Warszawa 2002 tom 2 str. 515, i Wielki słownik wyrazów obcych PWN pod red. M. Bańko Warszawa 2005, str. 907), natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza Warszawa 2003 str. 1216). Organ powołał art. 28 ust. 1 u.p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ podniósł, że w niniejszym przypadku inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego o oranżerię oraz wiatrołap. Zdaniem organu w przedmiotowym przypadku oranżeria jest częścią rozbudowanego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego, bowiem wykonane roboty budowlane nie polegały na dobudowie do istniejącego budynku oranżerii ale na rozbudowie wskazanego budynku. Organ wskazał, iż przedmiotowa rozbudowa o oranżerię połączona jest funkcjonalnie z budynkiem. Dokonując kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako rozbudowy, Organ wziął pod uwagę, iż oranżeria zabezpiecza budynek przed włamaniem na co wskazuje M. T. G. w odwołaniu. Skarżąca wskazała, iż konstrukcja składa się z dużych tafli szkła antywłamaniowego klejonego z dwóch szyb i trzeciej szyby pojedynczej. Ponadto wejście do tej części budynku znajduje się zarówno od strony pierwotnie wybudowanego budynku, jak i z zewnątrz, zatem oranżeria może pełnić funkcję pomieszczenia przechodniego. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, iż dokonano rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego o wiatrołap oraz oranżerię, a w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami zastosowanie będzie miał art. 48 u.p.b. Wobec brzmienia przepisu art. 48 organ wskazał, iż nakaz rozbiórki nie jest wydawany obligatoryjnie. Musi zostać poprzedzony zbadaniem czy istnieje prawna możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zatem organ w pierwszej kolejności winien sprawdzić, czy istnieje prawna możliwość legalizacji obiektu budowlanego, a następnie wydać postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., które umożliwi inwestorowi legalizację przedmiotowego wiatrołapu. Zatem PINB prawidłowo wydał w dniu 22 grudnia 2010 r. postanowienie znak: [...], którym nałożył na właścicieli budynku obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., umożliwiających zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w terminie do dnia 29 kwietnia 2011 r. Następnie, mając na uwadze złożenie przez właścicieli wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy, PINB prawidłowo zawiesił z urzędu postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. znak: [...] postępowanie w sprawie. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] znak: [...] została wydana przez Prezydenta Miasta (dalej: PM) w dniu 31 maja 2011 r. i została przekazana do PINB za pismem Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta z dnia 2 września 2013 r. znak: [...]. Decyzja PM z dnia 31 maja 2011 r. stała się ostateczna w dniu 1 lipca 2011 r. W reakcji na w/w rozstrzygnięcie, postanowieniem PINB z dnia 4 października 2013 r. znak: [...] podjęto z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, z uwagi na zażalenia J. G. na postanowienie PINB z dnia 4 października akta zostały przekazane do WINB, który w dniu 5 grudnia 2013 r. wydał postanowienie znak: [...], którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Następnie PINB uzupełnił akta administracyjne o kserokopie dokumentów związanych z przyjęciem do użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...]. Dokumenty te są stronom znane, bowiem były one inwestorami w/w budynku mieszkalnego. Z uwagi na brak przedstawienia przez zobowiązanych dokumentów, o których mowa w postanowieniu PINB dnia 22 grudnia 2010 r. znak: [...], PINB prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję, którą nakazał rozbiórkę dokonanej rozbudowy o wiatrołap o oranżerię. Organ wskazał, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. Na marginesie organ podniósł, iż obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr LXXXI/1240/13 zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły" (dalej: mpzp). Jak wynika z załącznika graficznego do mpzp rozbudowany budynek położony jest w obszarze oznaczonym na planie symbolem MN.2 - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną opisanych szerzej w § 15 mpzp. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, iż sytuacja materialna inwestorów, ich stan zdrowia oraz intencje, którymi się kierowali wykonując samowolnie roboty budowlane, nie mają w kontekście ich legalności znaczenia dla toczącego się postępowania. Również prawo budowlane ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzależniają rozstrzygnięcia organów od w/w okoliczności. Jednocześnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11 lutego 1998 r. znak: [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie części inwestycji, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23.06.1997 roku znak [...], wskazując, iż pozostałymi do wykonania robotami budowlanymi są te związane z garażem wolnostojącym oraz wykonaniem tynków zewnętrznych budynku mieszkalnego. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało wcześniejszą wizją, podczas której nie stwierdzono obecności oranżerii ani wiatrołapu. Zatem, zważywszy na treść w/w decyzji Prezydenta Miasta oraz ustaloną datę budowy oranżerii należy wskazać, iż przedmiotowe roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu oraz pozwolenia na budowę bowiem decyzja ta została skonsumowana w zakresie wynikającym z treści w/w decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11 lutego 1998 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący – J. G.. Podkreślił on, iż nie sprzeciwiał się wykonaniu dokumentacji, a jedynie kwestionował podstawę prawną prowadzonego postępowania. Uważa, że kwalifikacja czynu powinna wynikać z art. 49 b, a nie z art. 48 Prawa Budowlanego. Skarżący wskazał, iż nie jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] przypisywanej mu w uzasadnieniu decyzji WINB, ani też numer administracyjny jego domu nie jest [...]. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji PINB jak i WINB pominięto fakt, że kwestionował skarżący w odwołaniach przyjętą podstawę prawną postępowania - art. 48 PB, pomijając art. 49 b PB co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięć. Skarżący wskazał, że wiatrołap, to w pełni przeszklony mini ogród zimowy, który, łącznie z dużym ogrodem zimowym ma powierzchnię zabudowy - 18.03 m2 (mniejszy 2.30 m2, większy 15.73 m2) powierzchnia działki wynosi 714.00 m2, a zatem zdaniem skarżącego spełnione są warunki art 29ustawy PB. Obydwa obiekty są dylatowane od budynku mieszkalnego, a zatem stanowią oddzielne ustroje konstrukcyjne i nie stanowią rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego ani "pomieszczenia przechodniego". Skarżący wniósł o zmianę podstawy kwalifikacji czynu z art. 48.1 na art 49.b. 1 PB oraz przywrócenie możliwości legalizacji w świetle art 49 b.1 PB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą nakazano właścicielom – J. G. oraz M. G. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul C. w K. na działce nr [...] obręb [...], tj. części obiektu budowlanego: oranżerii w konstrukcji aluminiowej z całkowitym przeszkleniem ścian i dachu o wymiarach 2,68 x 5,87 m i wysokości 2,29 m oraz wiatrołapu wykonanego przy wejściu głównym do budynku w konstrukcji aluminiowej przeszklonej, przylegającego do ścian budynku o wymiarach 1, 77 x 1,21 x 0,80 m i wysokości 3,24 m - zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych uznając, iż stanowiły one rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji to przebudowa (art. 3 pkt 7a). Z rozbudową mamy zatem do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. III SA 1025/99, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. II SA/Lu 892/00). Wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane były rozbudową obiektu budowlanego. W myśl Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezsporną okolicznością jest, że skarżący nie dysponowali pozwoleniem na rozbudowę budynku. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013.1409 "Pr. Bud.") organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 Pr. Bud. roboty budowlane – co do zasady – można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określają przepisy art. 29 - 31 Pr. Bud. Wśród nich, w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. Bud. ustawodawca wskazał realizację wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², zastrzegając przy tym, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Tego rodzaju inwestycje – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud. – wymagają jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że obiekty wybudowany przez skarżących korzystają z powyższego wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bez względu na powyższe, zwrócić należy uwagę na niedostrzeżoną przez organy administracyjne okoliczność, która ma także istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji i oświadczenia skarżących rozbudowa budynku o oranżerię została dokonana w 1999 r., po uzyskaniu przez inwestorów decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 11 lutego 1998 r. znak: [...], którą udzielono M. i J. G. pozwolenia na użytkowanie części inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23.06.1997 roku znak [...]. Kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt, że budowa oranżerii i wiatrołapu (określanego jako drugi ogród zimowy) dokonana została w 1999 r. Tymczasem przepis art. 29 prawa budowlanego w brzmieniu z 1999 r. nie zawierał wyłączenia przydomowych oranżerii oraz ogrodów zimowych z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę. Dopiero zmiana ustawy prawo budowlane z dnia 26 września 2005 r. (DZ.U.2005.163.1364) wyłączyła z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 2 pkt 1 wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Powyższe oznacza, że przed przystąpieniem do budowy oranżerii i wiatrołapu inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również uchybienia w niniejszej sprawie przez organy administracji przepisom postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.