II SA/Kr 965/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi L.J. i L.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 czerwca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących L.J. i L.J. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] maja 2010r. . znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 kpa oraz art. 68 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem potrzeby opróżnienia budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w Z. zagrożonego zawaleniem, nakazał L.J. , właścicielowi budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w Z. natychmiastowe wyłączenie w całości z użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w związku z dokonywaną rutynową kontrolą czynnego osuwiska na terenie osiedla [...] w dniu 27 maja 2010r. . PINB nakazał ustnie przebywającemu na tym terenie L.J. opuszczenie opisanego wyżej budynku mieszkalnego oraz wyłączenie go z użytkowania. Organ wskazał, że jeżeli istnieje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi decyzja może być wydana ustnie na podstawie art. 66 ust 2 Prawa budowlanego. Ponieważ zaś budynek znajduje się na czynnym osuwisku, które podczas opadów uaktywniło się od podstawy zbocza aż po jego szczyt, w razie przebywania ludzi na tym terenie, istnieje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ wyjaśnił, że o przywróceniu budynku do ewentualnego użytkowania zadecydują wnioski z ekspertyzy geotechnicznej całego osuwiska, która zostanie wykonana na zlecenie Gminy Z. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.J. i L.J. . Zdaniem odwołujących decyzja została wydana w wyniku błędnej oceny zagrożenia ich budynku, a także błędnej oceny okoliczności faktycznych. Zdaniem odwołujących decyzja wydana została przedwcześnie bez przeprowadzenia badań, a tylko specjalistyczne badania pozwolą ocenić skutki osunięcia się ziemi. Tymczasem zaskarżoną decyzję oparto na rutynowej kontroli osuwiska oraz na założeniu, że budynek znajduje się na czynnym osuwisku. Odwołujący podnieśli, że ich budynek jest oddalony od górnej krawędzi osuwiska ok. 50 m, a w dodatku nie u szczytu osuwiska, tylko z jego bocznej strony. Wskazali też, że od kontroli i wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, a budynek i budynki sąsiednie nie noszą żadnych śladów uszkodzeń, pęknięć, przechyleń, ani też grunt wokół tych posesji nie nosi takich cech. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 10 § 2 kpa oraz art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał L.J. i L.J. w trybie natychmiastowym wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny zlokalizowany w miejscowości Z. na działce o numerze ewidencyjnym [...]oraz na podstawie art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał ich do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania przedmiotowego budynku, a także do wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w przedmiotowym budynku w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgromadzony przez PINB w S. materiał dowodowy wskazuje na to, iż aktualny stan, wciąż aktywnego i rozległego osuwiska znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku mieszkalnego, powoduje stan bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku mieszkalnego. Zdaniem MWINB potwierdza to karta rejestracyjna osuwiska Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego Oddział [...] , sporządzona przez doc. dr hab. A.W. i mgr inż. B.W. . Z ustaleń sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geologiczne, wynika, iż osuwisko jest nadal aktywne i stanowi zagrożenie m.in. dla budynku stanowiącego własność L. i L.J. . W ocenie MWINB w stosunku do przedmiotowego obiektu mieszkalnego zostały spełnione przesłanki zastosowania trybu określonego w art. 68 Prawa budowlanego, jednakże organ l instancji jako adresata decyzji wskazał tylko L.J. , pomimo tego, że nieruchomość stanowi własność także L.J. . Ponadto organ nie ujął w wyrzeczeniu obowiązku, o którym mowa w art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego i dlatego uzasadnione było zreformowanie decyzji organu I instancji. MWINB poinformował, iż na podstawie art. 10 § 2 kpa odstąpił od zasady, czynnego udziału stron w postępowaniu ze względu na występujące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, o czym adnotację zawarto w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, WINB wyjaśnił, że fakt, iż obiekt mieszkalny nie posiada widocznych uszkodzeń, pęknięć, czy przechyleń nie przesądza o niewystępowaniu stanu bezpośredniego zagrożenia zawalenia budynku. Istnienie w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego budynku rozległego oraz wciąż aktywnego osuwiska stwarza bowiem stan zagrożenia bezpośrednim zawaleniem. Natomiast decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 68 Prawa budowlanego ma na celu ochronę najwyższych wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzkie, a nałożone obowiązki nie mają na celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, a jedynie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia. Zatem, do wydania takiej decyzji nie są wymagane dokładne badania czy szczegółowe analizy. W dalszej kolejności, w zależności od aktualnego stanu faktycznego oraz wyników kontroli, której obowiązek wykonania ciąży z mocy prawa na skarżących, zasadnym będzie ewentualne wszczęcie postępowania, w trybie art. 66 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia niniejszego obiektu do prawidłowego stanu technicznego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w. Krakowie wnieśli L. i L.J. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię względnie niewłaściwe stosowanie: - art. 68 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geologa; - art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ustne nakazanie opuszczenia budynku mieszkalnego, mimo iż nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: - art. 7 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji, gdy z okoliczności sprawy a nawet treść zaskarżonej decyzji, wynika, że decyzja ta jest przedwczesna; - art.8 kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji; -art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronom przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niedoręczenie decyzji L.J. - art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym; - art. 107 kpa poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, brak wyjaśnienia podstawy prawnej - nieprzytoczenie oznaczeń ani treści przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie decyzji w całości. Domagali się także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w razie nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 1038/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Jednak NSA wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 251/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L.J. i L.J. , uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz L.J. i L.J. kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA za zasadny uznał podniesiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, póz. 1118 ze m.). Przepis ten wskazany został jako podstawa prawna decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 roku. Organ ten uchylił decyzję organu l instancji i na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości Z. na działce, o nr ew. [...] wyłączenie z użytkowania tego budynku. Z przytoczonego przepisu wynika, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Stwierdzenie zaistnienia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem oraz wydanie nakazu wyłączenia budynku z użytkowania musi nastąpić na podstawie protokołu oględzin. Wymóg ten jest wymogiem materialnoprawnym i stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a., z którego wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. NSA wskazał, że uprawnienie organów administracji wynikające z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest uprawnieniem ograniczającym prawo własności. Przepis ten, mając na względzie ochronę prawa własności, powinien być interpretowany ściśle. Skoro stwierdzenie zaistnienia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem oraz wydanie nakazu wyłączenia budynku z użytkowania musi nastąpić na podstawie protokołu oględzin, to protokołu tego nie można zastąpić innym dowodem. Naruszenie tego wymogu stanowi naruszenie art. 68 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy. W przedmiotowej sprawie ustalenie, że zaistniała potrzeba opróżnienia budynku i wydania nakazu wyłączenia go z użytkowania nie zostało poczynione na podstawie protokołu oględzin. Z akt sprawy wynika, że organ administracji oparł swoje ustalenia tylko na podstawie karty rejestracyjnej osuwiska oraz notatki służbowej sporządzonej w dniu 27 maja 2010 roku. Notatki tej nie można uznać za protokół oględzin. Tym samym naruszony został art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wymienione dokumenty mogą być dowodami uzupełniającymi dowód w postaci protokołu oględzin, jednakże nie mogą one zastąpić tego dowodu. NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując wziąć pod uwagę, że z art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wynika wymóg ustalenia, że zaistniała potrzeba opróżnienia budynku i wydania nakazu wyłączenia go z użytkowania na podstawie protokołu oględzin. Przed rozpoznaniem skargi Sąd l instancji powinien jednak wyjaśnić, czy zaskarżona decyzja funkcjonuje nadal w obrocie prawnym. Do skargi kasacyjnej załączona została kopia pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 10 grudnia 2010 roku (k – [...] akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), z której wynika, że w związku z otrzymaniem z Urzędu Gminy Z. karty rejestracyjnej osuwiska nr ew. [...], w której zawarta została informacja, iż budynki zlokalizowane w rejonie osiedla [...], a występujące poza osuwiskiem, proponuje przywrócić się do użytkowania, gdyż nie istnieje zagrożenie ze strony osuwiska w S. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 10 grudnia 2010 roku wynika również, że zainteresowani mieszkańcy otrzymali decyzje o uchyleniu zakazu użytkowania tych budynków. Decyzje o zakazie użytkowania wydane zostały na podstawie art. 155 k.p.a. Jeśli zaskarżona decyzja została uchylona w trybie art. 155 k.p.a., to postępowanie sądowe powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Nie funkcjonowałby bowiem wówczas w obrocie prawnym przedmiot tej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a. także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji ż naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2001 znak: [...] , jak i decyzji organu l instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2010r. znak: [...] uznał, że decyzje te naruszają przepis prawa materialnego art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2010 r, Nr 243, póz. 1623 ze zm. ), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albowiem zdeterminowało wydanie wadliwych decyzji organów obu instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obecnie rozpoznaje skargę, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.04.2012 r. sygn. akt II OSK 251/11, w którym NSA uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu z dnia 15.10.2010 r. sygn. akt. II SA/Kr 1038/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . W związku z tym tut. Sąd rozpoznając skargę L.J. i L.J. związany jest tym wyrokiem, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s..a. Stosownie do tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez .Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawą materialnoprawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest zobowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. SA w wyroku z dnia 26.04.2012 r. sygn. akt II OSK 251/11 w pierwszej kolejności wskazał, aby Sąd przed rozpoznaniem skargi ustalił, czy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje przedmiotowa zaskarżona decyzja MWINB w K. z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] Sąd odnosząc się do tego zalecenia ustalił, że powyższa decyzja, jak i decyzja organu l instancji pozostają nadal w obrocie prawnym i nie zostały uchylone, co wynika z pism organów MINB w K. z dnia 10.07.2012 r. i PINB w S. z dnia 12.07.2012 r. (k. [...] akt sądowych), a także z oświadczenia złożonego na tę okoliczność przez pełnomocnika skarżących adw. J.W. na rozprawie sądowej w dniu 26.09.2012 r. NSA w dalszej części tego wyroku z dnia 26.04.2012 r. sygn. akt II OSK 251/11 wskazał, aby Sąd wziął pod uwagę fakt, iż z przepisu art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, który stanowi podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji, wynika obligatoryjny wymóg przeprowadzenia przez organ w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym protokołu oględzin. NSA wskazał, że wymóg sporządzenia protokołu oględzin jest wymogiem materialnoprawnym i stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a., natomiast * . organy nie sporządziły protokołu oględzin tylko oparły się na dowodach uzupełniających, jak karcie rejestrowej osuwiska i notatce. służbowej z dnia 27.05.2010 r.. Biorąc pod uwagę zalecenia NSA, a także okoliczności sprawy, należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem organy nie przeprowadziły dowodu z protokołu oględzin miejsca na którym znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny przeznaczony do opróżnienia, do czego były zobowiązane przepisem art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wymóg ten jest obligatoryjny, gdyż stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA w Krakowie naruszenie cyt. wyżej przepisu prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało wydanie decyzji z naruszeniem cytowanego wyżej przepisu prawa materialnego. Decyzja organu administracji publicznej jest prawidłowa wtedy, gdy jest ona zgodna z prawem a więc nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia przepisu art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to zarzut ten jest uzasadniony w kontekście wyżej omówionych okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast co do pozostałych zarzutów, Sąd na obecnym etapie postępowania nie może się do nich odnieść, gdyż postępowanie wyjaśniające wymaga ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w tym dokonania oględzin miejsca usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w Z. przeznaczonego do opróżnienia i sporządzenia z oględzin obligatoryjnie protokołu. Organ przy ponownym rozpatrzeniu spawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczność sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt.ł I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.