II SA/Kr 971/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółka z o.o. w K. kwotę 757zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20.05.2013 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 31.01.2013 r. ([...]) którą odmówiono "A" sp. z o.o. w K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwa; "Budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy P. w K. wraz z dwoma zjazdami z dz. Nr [...] (ul. P.) oraz budowa sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr; [...], [...], [...], [...], gazowej poprzez działkę nr [...], wodociągowej poprzez działkę nr [...], kanalizacji opadowej poprzez działkę nr [...], kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr [...], [...]." Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji była negatywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (pismo z dnia 23.11.2012 r.). Organ ten wskazał, że bez rozbudowy dróg nie można zapewnić dla planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni przylegającej do terenu inwestycji wynosi 2,5-3 m. co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. Nie jest więc spełniony warunek określony w art. 61 ust. l pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten wskazał także, iż możliwe jest podpisanie stosownej umowy w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych, mającej określić warunki zapewnienia należytej komunikacji z terenem objętym postępowaniem. Mając na uwadze powyższe pismo z dnia 23.11.2012 r. Prezydent Miasta podkreślił, że pod pojęciem "uzbrojenie terenu" (o którym mowa w art. 61 ust. l pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy rozumieć także drogi. Jak podkreślono, brak bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji powoduje, że warunek określony we wskazanym wyżej przepisie nie jest spełniony. Jak zauważono, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Opinia zaś ZIKiT dla przedmiotowej inwestycji -jest negatywna. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka "A" sp. z o.o. w K.. Zarzuciła, iż bezpodstawne było przyjęcie przez organ negatywnej opinii ZlKiT jako przesądzającej o sposobie załatwienia sprawy. Wskazaną opinię, zdaniem spółki, należy traktować jako "część materiału dowodowego", nie może być natomiast ona traktowana jako "uzgodnienie" zarządcy drogi, wydane w trybie przepisów art. 59 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obszar przyległy do pasa drogowego). Podkreślono nadto, że ZIKiT nie jest jednostką, która ma uprawnienie do określenia obowiązków inwestora i zawierania z nim jakichkolwiek umów na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20.05.2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż warunek określony w art. 61 ust. l pkt 3 upz jest spełniony jeżeli poszczególne media przyłączane do terenu inwestycji, w tym również drogi - spełniają warunek zapewnienia obsługi planowanej inwestycji. Jak zaznaczono, obsługę inwestycji ma zabezpieczyć ul. P. i ul. P.. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, iż sporna w sprawie droga, nie posiada parametrów zapewniających prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Nie ma też żadnej gwarancji powstania takiej drogi w przyszłości. Wskazano także, iż analiza urbanistyczno-architektonicznej sporządzona w sprawie jedynie enigmatycznie mówi o uzbrojeniu terenu (w tym o dwóch zjazdach oraz planowanej drodze publicznej przez środkową część działki nr [...]). Zwrócono przy tym uwagę na wnioski wynikające z opinii ZIKiT w K. (pismo z dnia 23.11.2012 r.) oceniające parametry techniczne ul. P. i ul. P. w kontekście planowanej inwestycji. Podkreślono fakt, iż Prezydent Miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w K.. Zadania zaś związane z zarządem dróg publicznych pełni ZIKiT. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20.05.2013 r. wniosła "A" sp. z o.o. w K.. Skarżąca wskazała, że nie jest trafne traktowanie przez organy administracji opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako uzgodnienia, czyli współdecydującej wypowiedzi uprawnionego organu. Zdaniem skarżącej, niekorzystna opinia zarządcy drogi nie może w sposób przesądzający decydować o braku ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zauważono także, iż należy traktować opinię ZIKiT jedynie jako część materiału dowodowego, a nie jako wiążące w jakikolwiek sposób uzgodnienie zarządcy. Strona skarżąca podkreśliła także, iż opinia ZIKiT jest sprzeczna z przedłożoną analizą architektoniczne-urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego architekta-urbanistę. W analizie tej bowiem odniesiono się do dostępności inwestycji do drogi publicznej oraz zawarto stwierdzenie o wystarczającym istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu. Jak podkreślano, skoro ul. P. i ul. P. nie są zamknięte dla ruchu kołowego i zarządca drogi toleruje niedoskonałości tego połączenia, to nie może obecnie żądać od inwestora rozbudowy drogi na własny koszt. Żądanie takie nie ma oparcia w przepisie art. 143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który z woli ustawodawcy ogranicza budowę urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogi, wyłącznie do jej budowy, a nie jej urządzenia czy modernizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Organ ten wskazał, iż są mu znane wcześniejsze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydane w sprawie dotyczącej inwestycji "A" sp. z oo w K. (wyrok WSA sygn. akt II SA/Kr 107/13 z dnia 20.03.2013 r. i sygn. akt II SA/Kr 300/13 z dnia 24.05.2013 r.). Przedmiotowa skarga dotyczy decyzji administracyjnej, którą odmówiono ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa sześciu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą na działce nr [...]". Obecnie rozpatrywany wniosek obejmuje fragment większej całości z wnioskowanych przez stronę skarżącą inwestycji, polegającej na budowie wzdłuż ul. P. i ul. P. osiedla mieszkaniowego złożonego w sumie z kilkudziesięciu budynków jednorodzinnych. Wskazano, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, zaś powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do zachowania precyzyjnego katalogu wymogów prawnych dotyczącej nowej zabudowy w szeregu przepisach, zwłaszcza zaś łącznego zachowania przesłanek z art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012.647). W ocenie Kolegium Odwoławczego, nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o jakich mowa w cytowanym przepisie, co uniemożliwiło wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Spółki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawowym problemem w sprawie jest brak spełnienia warunku z art. 61 ust. l pkt. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na braku wystarczającego uzbrojenia (drogi) oraz jakichkolwiek gwarancji umownych wynikających z porozumienia w tym względzie pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną. Ustalenie to wynika z negatywnej opinii planowanego zamierzenia przez działającego w imieniu zarządcy drogi Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko odnośnie kwalifikacji prawnej opinii zarządcy drogi jako "uzgodnienia", i podkreśliło jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono także, iż uzbrojenie terenu, a więc również i drogi, mają być wystarczające dla użytkowników - jest to bowiem wymóg ustawowy wynikający z art. 61 ust. l pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż istniejąca droga publiczna - ul. P. ma szerokość 2,5 - 3 m. Uznano więc, że realizacja planowanej inwestycji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślono, że przepis art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - nakazuje rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ugn. Wskazany przepis budowę urządzeń infrastruktury technicznej odnosi m.in. do budowy drogi, a więc wykonywanie połączenia drogowego lub jego odbudowę i rozbudowę, które z kolei wymienia przepis art. 4 pkt. 17 ustawy o drogach publicznych. Natomiast art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w art.61 ust. l pkt 3 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Do budowy drogi, zalicza się również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących -odbudowę i rozbudowę drogi. Przyjęto wobec tego, że aby został spełniony warunek przewidziany art. 61 ust. l pkt 3 ustawy, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą być wystarczające dla realizacji jak i późniejszej obsługi planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawą odmowy ustalenia na rzecz inwestora "A" sp. z o.o. w K. warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. - było przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, iż nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2012, póz. 647 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako uzp). Organy administracji stanęły bowiem na stanowisku, że zawarte w powołanym przepisie pojęcie "uzbrojenia terenu" obejmuje także drogi. Mając zaś na uwadze pismo ZIKiT w K. z dnia 23.11.2012 r., z którego wynikało, że ul. P. i ul. P. nie są w stanie zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (są zbyt wąskie) - organy przyjęły, że warunek wynikający z powołanego wyżej przepisu nie został spełniony, co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. Oceniając wskazane przesłanki (powody) odmowy ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie, zauważyć należy, że w istocie spór sprowadza się do oceny kwestii, czy parametry techniczne drogi publicznej (jej szerokość, przepustowość) z którą będzie połączona planowana inwestycja, mają znaczenie dla oceny zrealizowania przesłanki wynikającej z art. 61 ust. l pkt 3 uzp (względnie innych też przepisów). Innymi słowy, spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy wymagają aby teren inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy miał zapewniony dostęp do drogi publicznej spełniającej parametry techniczne, które określone zostaną w wiążący sposób przez zarządcę drogi. Zajmując stanowisko wobec tej kwestii wskazać należy, że przepis art. 61 ust. l pkt 2 uzp. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren przyszłej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Przez "dostęp do drogi publicznej"" rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 uzp). Mając na uwadze powołane przepisy zauważyć więc należy, że nie odwołują się one do jakichkolwiek norm o charakterze techniczno-budo wlanym, które powinna spełniać droga publiczna zapewniająca dostęp do przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami określającymi techniczne parametry tych dróg - nie ma znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja zapewniony ma dostęp do drogi publicznej. Na powyższą ocenę tego zagadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 13.05.2011 r. II OSK 833/10 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4.07.2008 r. II SA/Po 625/2007 (LexPolonica nr 2150155), WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14.09.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 534/11, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29.09.2010 r., sygn. akt II SA/G1 119/10). W ostatnim ze wskazanych orzeczeń podkreślono, że definicja dostępu do drogi publicznej określona w art. 2 pkt. 14 upz na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych jako wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 5 upz. Uznać zatem należy, że skoro dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych i dopuszczono ją do użytkowania, to oznacza to jednocześnie, że z takiej drogi mogą korzystać wszyscy jej użytkownicy, w tym osoby, których nieruchomości do niej przylegają. Ocenie jednak pozostaje, czy stan techniczny drogi publicznej stanowi element "uzbrojenia terenu", o którym mowa w art. 61 ust. l pkt 3 upz. Przepis ten wymaga bowiem, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem sądu, w pojęciu "uzbrojenia terenu" o którym mówi cytowany przepis nie mieści się budowa (modernizacja) drogi publicznej, z którą będzie skomunikowana przyszła inwestycja, dla której ustalane są warunki zabudowy. Za przyjętą oceną przemawiają następujące argumenty: Po pierwsze należy wskazać, że zagadnienie dostępu inwestycji do drogi publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - jest, jak wyżej już wskazano - uregulowane w art. 61 ust. l pkt 2 upz. Przez pryzmat zatem tego właśnie przepisu i związanego z nim art. 2 pkt 14 upz, oceniać należy również kwestie techniczne drogi publicznej (por. wyżej). Mając to zatem na uwadze, jako nietrafną uznać należy taką interpretację przepisu art. 61 ust. l pkt 3 upz, która prowadziła by do wniosku, że ta sama kwestia (materia) jest uregulowana w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych tego samego aktu prawnego. Po drugie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 13 uzp przez "uzbrojeniu terenu" -należy przez rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Analiza powołanych przepisów oraz art. 61 ust. l pkt 2 upz nakazuje przyjąć, że wskazane w art. 2 pkt 13 "drogi" nie odnoszą się do dróg publicznych dostępnych z terenu inwestycji. Do tych dróg odnosi się bowiem wyłącznie art. 61 ust. l pkt 2 upz. "Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. l pkt 3 upz (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc ternu inwestycji "\v drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. Po trzecie, należy wskazać, że niezbędne uzbrojenie działki budowlanej określone zostało w § 26 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 póz. 690). Co prawda, jest to przepis, który ma zastosowanie na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak może on pełnić pomocniczą rolę także przy wykładni pojęcia "uzbrojenia terenu" w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Przepis ten nawiązuje więc do powołanego wyżej art. 143 ust. 2 u.g.n. Zdaniem sądu, brzmienie tego przepisu potwierdza trafność poglądu, iż kwestia budowy lub modernizacji dróg publicznych, nie wchodzi w zakres definicji "uzbrojenia terenu" inwestycji. Reasumując należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organy bez dostatecznej podstawy prawnej przyjęły, że określone przez zarządcę drogi wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, determinować muszą treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Takie założenie doprowadziło do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. l upz, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania sąd, stwierdzając naruszenie prawa materialnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawną wyroku jest art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., póz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.