II SA/Kr 975/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Kr 975/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania U.W. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr. [...], którą ustalono, że U.W. nienależnie pobrała w okresie od dnia [...]2006 do [...]2007 świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka D.S. w rodzinie wielodzietnej przyznane decyzją Prezydenta Miasta K. w dniu [...] 2006r. oraz określono wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami na datę wydania decyzji na kwotę 665.76 zł. W podstawie prawnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano przepisy art. 30 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr. 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138§1 pkt. 1 k.p.a. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Nr. [...]( wg. akt k. [...].) Prezydent Miasta K. przyznał U.W. zasiłek rodzinny na dzieci; B.F. , P.F. i D.S. na okres od 2006.[...] do 2007.[...], dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez B.F. i P.F. , oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania D.S. w rodzinie wielodzietnej. Następnie decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta K. uchylił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka D.S. w rodzinie wielodzietnej w okresie od [...] 2006r. do [...] 2007r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania D.S. w rodzinie wielodzietnej. Podstawę tej decyzji stanowiło ustalenie, że U.W. a nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z ojcem D.S. – P.S. i nie wychowują wspólnie dzieci, a jako osoba samotnie wychowująca syna D.S. nie spełnia warunków z art. 7 pkt. 5 i 3 pkt. 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolejną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. z powołaniem m. in. na przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalił, że pobrane świadczenia rodzinne w okresie od [...].2007r. do [...].2007r. na rzecz dziecka D.S. w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej są nienależne i określił wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 640 zł oraz odsetki od pobranych świadczeń na dzień [...]2007r. w kwocie 25.76 zł w łącznej kwocie 665.76 zł. W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył organ l instancji okoliczności, na podstawie których decyzją z dnia "[...]" przyznano zasiłek rodzinny i dodatek m.in. na rzecz D.S. oraz okoliczności, na podstawie których wydano decyzję z dnia [...]. uchylającą decyzję w sprawie przyznania tych świadczeń, wobec niespełnienia przez matkę U.W. warunków przewidzianych art. 7 ust. 5 i 3 pkt. 17 a w/w ustawy. Przywołując treść przepisu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy organ uznał, że pobrane świadczenia są nienależne i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami W odwołaniu od tej decyzji U.W. podnosiła, że dodatek rodzinny na rzecz D.S. i jego siostry W.S. (inną decyzją) został odebrany niesłusznie, gdyż jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Podnosiła, że ojciec D. i W. od niedawna podjął pracę i łoży dobrowolnie niewielkie kwoty na rzecz dzieci. Zdaniem odwołującej się przysługiwał jej zasiłek z tytułu wielodzietnej rodziny wskazywała, że jest zadłużona i nie jest w stanie zwrócić kwot pobranych. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została wydana w wyniku postępowania wznowieniowego, uchylono nią decyzję z [...] w części przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu wychowania D.S. w rodzinie wielodzietnej i znajduje oparcie w piśmie MOPS z dnia [...].2007r. oraz oświadczeniu U.W. z dnia [...] 2007r., z których wynika, że samotnie wychowuje dzieci, oraz że na rzecz D.S. i W.S. nie zasądzono alimentów od ich ojca. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodzi przypadek pobrania świadczenia nienależnie w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy t.j. przyznania lub wypłacenia świadczenia na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie. Organ odwoławczy ustalił, że wydając decyzję z [...] o przyznaniu prawa do zasiłku i dodatku na rzecz D.S. organ l instancji orzekał na podstawie niezgodnego z prawem oświadczenia U.W. , a zatem zachodziła podstawa do wydania decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za pobrane nienależnie i orzeczenia o jego zwrocie. Wskazano też, iż w odrębnym postępowaniu możliwe jest rozpoznanie wniosku o umorzenie kwoty pobranych świadczeń w całości lub w części zawartego w złożonym odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła UW. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa podniosła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia i podtrzymała podniesione w odwołaniu twierdzenia, że nie prowadzi z ojcem D.S. wspólnego gospodarstwa, ale że łoży on dobrowolnie na swoje dzieci, a na dzieci starsze ich ojciec częściowo płaci alimenty, lecz uzyskane dochody uprawniają ją do świadczeń pomocy społecznej, z których korzysta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.Nr.153, poz. 1269) w związku z art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poz. zm.) - dalej ustawa p.p.s.a. - przedmiotem kognicji sądu wywołanej skargą jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sprawując tę kontrolę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż i skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż przytoczone na jej poparcie. Wyjść należy od przypomnienia, że granice sprawy, w zakresie których rozstrzyga Sąd rozpoznając skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznacza przedmiot utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Decyzja ta oparta jest zaś na przepisie art. 30 ust. 1, 2 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr. 228, poz. 2255 z późn. zm.) jako podstawie prawnej do orzeczenia o uznaniu świadczenia za pobrane nienależnie oraz o obowiązku jego zwrotu. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - dalej ustawa - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się w drodze decyzji, która stanowi podstawę wypłaty - pobrania tych świadczeń. Znajduje w aktach sprawy ustalenie, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. uchylił swoją decyzję z dnia [...] w części w jakiej dotyczyła przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka D.S. w rodzinie wielodzietnej w okresie od [...]2006r. do [...].2007r. Podstawę tej decyzji stanowiło ustalenie organów, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 7 ust.5 w zw. z art. 3 pkt. 17 a ustawy do powstania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku na D.S. , gdyż jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu tych przepisów, ale nie spełniającą warunków z art. 7 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt. 17 a ustawy. Poza granicami sprawy, w której złożono niniejszą skargę pozostaje zatem kwestia oceny z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Z tych względów zarzuty skargi, w których stara się wykazać, iż nie było podstaw do wydania tej decyzji, pozostają poza kontrolą Sądu w tej sprawie. Od decyzji z dnia [...] służyło bowiem skarżącej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego jak wynika z akt sprawy nie skorzystała. Wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] orzekającej o uznaniu pobranych świadczeń rodzinnych za nienależne i o obowiązku ich zwrotu, a utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], nastąpiło w dniu następnym, po upływie 14 dni do wniesienia odwołania od decyzji z [...] a zatem w warunkach gdy decyzja ta uzyskała w świetle art. 16 § 1 k.p.a. przymiot decyzji ostatecznej. Jednakże uchylenie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] decyzji tego organu z dnia [...]., w części przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych na D.S. w okresie od dnia [...]2006r. do [...]2007r., nie stanowi samodzielnej i wystarczającej podstawy do ustalenia, że przyznanie lub wypłacone za ten czas świadczenia podlegają obowiązkowi zwrotu. Zgodnie z przepisem art. 30 ust.1 osoba, która pobrała nienależne świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu. Przepis ten w ust. 2 pkt. 1-3 definiuje świadczenia, które ustawa uważa za pobrane nienależnie. Wydanie zatem decyzji ustalającej, iż dane świadczenie jest nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, wymaga poczynienia przez organy dalszych ustaleń faktycznych na okoliczność, czy zachodzi którakolwiek z ustawowo przewidzianych przesłanek uznania świadczenia rodzinnego za nienależne. Organ l instancji w uzasadnieniu swej decyzji odwołał się do ustaleń, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych, a w odniesieniu do okoliczności mających uzasadniać wydanie decyzji stwierdzającej nienależne pobranie świadczeń i orzekającej o ich zwrocie, ograniczył się do zacytowania przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przewidziane tymi przepisami okoliczności faktyczne, w których świadczenie rodzinne staje się nienależne są zróżnicowane. W myśl art. 30 ust. 2 pkt. 1 za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeśli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Uznanie zatem świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy, wymaga ustalenia, iż łącznie wystąpiły trzy okoliczności. Po pierwsze, że danego rodzaju świadczenie rodzinne zostało wypłacone za oznaczony czas. Po drugie, że w okresie wypłaty zaistniały okoliczności, które powodują ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych (np. zmiany w liczbie członków rodziny , zmiany dochodu i inne), albo powodują wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych. Po trzecie osoba pobierająca świadczenia była pouczona - oczywiście w czasie ich pobierania - o braku prawa do pobierania świadczeń. Podkreśla się w literaturze (pow. Jakub Ostałowski, Samorząd Terytorialny 2006/4/48; ustawa o świadczeniach rodzinnych – świadczenia nienależnie pobrane), że takie pouczenie winno być umieszczone w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia lub pouczeniu wydawanym stronie za potwierdzeniem odbioru. Inne są przesłanki faktyczne uznania świadczenia za nienależnie pobrane na podstawie art.30 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Za nienależnie pobrane w rozumieniu tego przepisu ustawa uważa świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Taka regulacja wskazuje, iż uznanie świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 wymaga wykazania świadomego działania osoby pobierającej świadczenie, przez złożenie fałszywego zeznania lub dokumentu albo wprowadzenia w błąd (np. przez przemilczenie), co miało wpływ na przyznanie i wypłatę świadczenia. Przy tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, nie jest istotne czy składający fałszywe zeznanie, dokument albo w inny sposób świadomie wprowadzający w błąd organ, ma zarazem świadomość, że podane okoliczności mają doniosłość prawną dla powstania lub utraty prawa do świadczenia. Tylko takie rozumienie przepisu art. 30 ust. 2 pkt. 2 tłumaczy, dlaczego przy tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, ustawodawca nie powtórzył zawartego w art. 30 ust. 2 pkt. 1 wymogu pouczenia osoby pobierającej świadczenia o okolicznościach, w których prawo to ustaje, ulega zawieszeniu lub następuje wstrzymanie wypłaty świadczeń. Z niedostatków decyzji organu l instancji zdawał sobie sprawę organ odwoławczy sanując je ustaleniem, że w sprawie zachodzi sytuacja nienależnie pobranego świadczenia opisana przepisem art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przyznanie skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych nastąpiło na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia skarżącej. Za podstawę uznania za niezgodne z prawdą oświadczenie skarżącej, że prowadzi wspólne gospodarstwo z ojcem D.S. przyjął kolejne oświadczenie skarżącej z [...] 2007r. i potwierdzone pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...]2007r., że samotnie wychowuje wszystkie dzieci. Jednakże sama niezgodność z prawdą złożonego oświadczenia przy wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa z ojcem dziecka nie jest równoznaczna z fałszywością zeznania lub dokumentu albo ze świadomością wprowadzenia organu w błąd. To na organie ciąży obowiązek wykazania, że osoba pobierająca świadczenie działała ze świadomością i zamiarem złożenia fałszywego zeznania lub dokumentu albo ze świadomością wprowadzenia organu w błąd. Na tle okoliczności sprawy stanowisko organu odwoławczego przyjmujące taki zamiar wyprowadzony z różnicy oświadczeń składających w celu skorzystania ze świadczeń rodzinnych i świadczeń pomocy społecznej jest co najmniej przedwczesne. Ustawa w przepisie art. 3 pkt 17a definiuje osobę samotnie wychowującą dziecko - jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przesłanka samotnego wychowywania dziecka stanowi, z zastrzeżeniem regulacji zawartych w art. 7 pkt. 5 ustawy kryterium oceny przysługiwania prawa do zasiłku. Przy wniosku skarżąca złożyła dnia [...].06 oświadczenie (k. [...] akt), że "żyje w konkubinacie z ojcem D.S. ". Zarazem na druku wniosku nie wskazała go jako członka rodziny i skreśliła swój podpis pod częścią[...] oświadczeń zawartych w treści wniosku. Przyczyny tych skreśleń akta nie oddają. W świetle przepisów prawa konkubinat jest faktycznym związkiem mężczyzny i kobiety pozbawionym konsekwencji prawno - rodzinnych. W szczególności nie jest on sam przez się źródłem praw i obowiązków regulowanych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (Pow. Kazimierz Piasecki, w Komentarzu Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy, Wyd. Prawnicze Wa-wa 2000r. pr. zbiorowa pod red. Kazimierza Piaseckiego, str.20 ). Złożone zatem oświadczenie, samo przez się ani nie potwierdza ani nie zaprzecza samotnemu wychowaniu dziecka. W złożonym dnia [...] 2007r. na potrzeby starań o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej oświadczeniu skarżąca stwierdziła, że sama od 2000r. wychowuje czworo dzieci, oraz że nie ma przyznanych alimentów na D. i W.S. Nie zostały zatem rozważone przez organy te wzajemnie treści złożonych oświadczeń i nie wskazały organy okoliczności z powodu, których złożone przez skarżącą oświadczenie przy wniosku o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz D.S. było złożone świadomie nieprawdziwe, a miało doniosłość prawną dla przyznania i wypłaty świadczeń Nie każde nieuzasadnione przyznanie świadczenia, np. w następstwie nie wyjaśnienia przez organ okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji, musi owocować obowiązkiem jego zwrotu. Naruszenie zatem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przy zbieraniu i ocenie zebranego materiału z punktu widzenia przesłanek do uznania świadczenia za nienależne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 2 ustawy i orzeczenia o obowiązku jego zwrotu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę będą organy nadto miały na względzie że; - znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta K. Nr. [...] orzekająca o przyznaniu świadczeń rodzinnych m. in. na rzecz D.S. i, opatrzona jest datą [...] 2006r., a nie datą [...]jak to przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w komparycji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, (k.[...] akt) oraz Prezydent Miasta K. w wyrzeczeniu i uzasadnieniu swojej decyzji z [...]. (k. [...] akt), - wydane dnia [...] (k. [...] akt) na podstawie art. 113 k.p.a. postanowienia, w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej, nadają tej samej decyzji z dnia [...] oznaczonej Nr. [...], dwa różne oznaczenia ........[...] i .......... [...] w następstwie czego nie wiadomo, która z decyzji wydanych [...] ma jaki numer po jego sprostowaniu, i usuną we właściwym trybie wskazane niedokładności. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 Lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.) Treść uchylonych decyzji uzasadnia orzeczenie oparte na przepisie art. 152 powołanej ustawy, iż nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutki do czasu prawomocności wyroku.