II SA/Kr 978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z 15.06.2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: A. S. [...], ul. [...], [...] K., pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku biurowo-magazynowego z montownią i pakowalnią z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną elektryczną i grzewczą oraz instalacjami zewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe, kanalizacją sanitarną ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, elektryczną, gazową ze zbiornikiem LPG i zjazdem nr [...] z drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] na dz. nr [...] oraz zjazdem nr [...] z drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] na dz. nr [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...]obr. [...] P., przy ul. [...] boczna w K. Od decyzji tej wniosła odwołanie B.D. W odwołaniu zarzuciła: "Pan Z. mimo iż nie miał pozwolenia na budowę, na wiosnę 2014 r. podniósł teren działki nr [...] i [...] do około 1 m, poprzez nawiezienie i wyrównanie ziemi na ww. działkach (...) Ponadto na działce nr [...] obr. [...] K. – P., która ma być drogą [...], również bez zezwolenia na budowę (...) wykorytował część drogi nawożąc gruz i poszerzając ją z szerokości 2,60 m do szer. Około 8 m. Naruszając tym samym prawo własności ww. moich działek. (...) Nie ma tylko oświadczenia kto będzie pokrywał szkody wynikłe z podniesienia terenu przy braku kanalizacji deszczowej w drodze na działce nr [...] obr. [...] K. – P. oraz zasypanych rowach melioracyjnych. (...) W chwili obecnej na działce [...] i [...] oprócz podniesionego terenu, również bez zezwolenia i zgody właścicieli przyległych działek, składowany jest gruz i podkłady kolejowe betonowe, czym moim zdaniem narusza istniejące stosunki wodno-prawne. Powyższe składowanie rozciąga się również na działki [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] blokując tym samym dojazd właścicielom do działek". Wojewoda decyzją z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 czerwca 2015 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. S. pozwolenia na budowę opisanego wyżej zamierzenia budowlanego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą decyzji uchylającej i umarzającej postępowanie było uznanie przez organ odwoławczy, że na działkach objętych inwestycją rozpoczęte zostały roboty budowlane związane z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2015 r., polegające na podniesieniu rzędnych terenu oraz utwardzeniu terenu inwestycji, bez dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 130 § 1 i 2 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Skoro od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z 15.06.2015 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wpłynęło odwołanie, to decyzja ta nie jest ostateczna, a więc nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem, zgromadzony w aktach materiał dowodowy jednoznacznie skazuje, że na działkach objętych inwestycją roboty budowlane zostały rozpoczęte, z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 15.06.2015 r. projektem budowlanym, teren planowanej inwestycji podniesiony będzie o około 1 m w najwyższym punkcie w stosunku do aktualnego poziomu terenu, wynikającego z rzędnych zawartych na mapie do celów projektowych. Projektant uzasadnił takie rozwiązanie potrzebą dostosowania rzędnych projektowanego terenu do rzędnych istniejących i projektowanych okolicznych dróg. W toku postępowania odwoławczego, w związku z treścią zarzutów strony skarżącej oraz załączonych dokumentów, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. W dniu 21.08.2015 r. skierowane zostały wystąpienia pismami znak: [...], do Urzędu Miasta Wydziału Kształtowania Środowiska oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z odpowiedzi uzyskanej z Urzędu Miasta Wydziału Kształtowania Środowiska w piśmie z 31.08.2015 r., znak: [...] wynika, że Prezydent Miasta prowadzi postępowanie pod sygn. akt: [...], w przedmiocie składowania gruzu i wysypania mas ziemnych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P., przy ul. [...] w K., w związku z czym podniesione zostały rzędne terenu ww. działek, co udokumentowane zostało w protokole spisanym podczas wizji lokalnej i w wykonanej dokumentacji fotograficznej, obrazującej stan faktyczny na gruncie. Z kolei z odpowiedzi uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z 4.09.2015 r., znak: [...] wynika, że przeprowadzone zostały czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że w rejonie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] P. usytuowane jest wysypisko gruzu budowlanego, elementów z rozbiórki oraz stwierdzono fakt ułożenia płyt - podkładów kolejowych w ciągu działki nr [...] od działek nr: [...] i [...], co udokumentowane zostało w protokole spisanym podczas wizji lokalnych i w wykonanej dokumentacji fotograficznej, obrazującej stan faktyczny na gruncie. Powyższe łącznie oznacza, że na działkach objętych inwestycją rozpoczęte zostały roboty budowlane, związane z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Prezydenta Miasta z 15.06.2015 r., polegające na podniesieniu rzędnych terenu oraz utwardzeniu terenu inwestycji, bez dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje, o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W badanej sprawie, zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę, dlatego nie może się ostać w obiegu prawnym zaskarżona decyzja z 15.06.2015 r., o pozwoleniu na budowę, a postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę zostaje umorzone jako bezprzedmiotowe. W związku z zarzutami skarżącej wyjaśniono, że postępowanie w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych będzie dalej się toczyć przed właściwym organem, tj. Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, i tam należy składać wszelkie wnioski i uwagi w tej sprawie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S. Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody ] z dnia 21 września 2015 r. znak: [...] i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, tj. decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 15 czerwca 2015 r. znak: [...]. Z tego względu sprawa ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2015 r. nr [...] została umorzona jako bezprzedmiotowa postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1434/15. Natomiast po rozpoznaniu skargi wniesionej przez B. D. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia w trybie samokontroli decyzji własnej i utrzymania w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 67/16 uchylił zaskarżoną decyzję (autokontrolną). Na skutek powyższego wyroku do obrotu prawnego powróciła decyzja Wojewody z dnia 21 września 2015 r., znak: [...], jak już wcześniej wskazano zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. S., który w skardze podniósł, że Wojewoda błędnie zastosował w tej sprawie art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Wskazał, że w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy przywołany w decyzji Wojewody M. Z. jest uczestnikiem (stroną) w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego i czy jest uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego. W świetle Prawa budowlanego M. Z. nie jest ani stroną ani uczestnikiem, jest osobą trzecią nieposiadającą żadnych praw ani pełnomocnictw do dysponowania działkami nr [...] i nr [...] na cele budowlane ani na żadne inne. Co więcej właściciele działek nr [...] i nr [...] domagali się pisemnie od M. Z. usunięcia gruzu i ziemi z naszych działek (dowody: e-mail z dnia 5 marca 2015 r. od M. Z. jako odpowiedź na ponaglenia telefoniczne o usunięcie odpadów z działek, w którym przyznaje się do nawiezienia śmieci i zobowiązuje się je usunąć, zał. nr 2 - pismo z dnia 8 czerwca 2105 r. wzywające do usunięcia śmieci z działek inwestora wysłane e-mailem w dniu 9 czerwca 2015 r.; załącznik nr [...] do M. Z. od P. K. współwłaściciela działki nr [...] należącej do F.S. i P. K.). Przyjęcie interpretacji Prawa budowlanego sformułowane w decyzji Wojewody rozszerzałoby uczestników procesu inwestycyjnego o osoby trzecie. W ten sposób można byłoby zablokować każdą budowę, wystarczyłoby, aby osoba trzecia dokonała na działce jakiejś czynności niezgodnej z Prawem budowlanym lub pozwoleniem na budowę. Ponadto należałoby przyjąć, że również na działkach innych właścicieli nr [...], nr [...], nr [...], nr [....] oraz na działce [...] będącej własnością Gminy rozpoczęto prace budowlane bez wymaganego zezwolenia. Planowana na działkach nr [...] i nr [...] inwestycja może się rozpocząć dopiero po wywiezieniu na wniesionej przez osobę trzecią ziemi i gruzu. Wynika to z projektu, co do którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 15 czerwca 2015 r. Z projektu będącego podstawą tej decyzji wynika, że konieczna będzie wymiana gruntu pod fundamentami oraz korytowanie pod drogi podjazdy i parkingi oraz warstwy podposadzkowe hali. Z bilansu mas ziemnych wynika, że uwzględniając jeszcze kubaturę zbiornika podziemnego na wody opadowe oraz instalacje podziemne na terenie inwestycji będzie nadmiar mas ziemnych, które trzeba będzie zagospodarować. Nawieziona na dzień dzisiejszy ziemia i gruz (nie nadający się pod budowę, czyli odpad) jest powyżej planowanego "zera budynku", a projektowany teren jest 30 do 50 cm poniżej obecnej powierzchni nasypu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda pozostawił sprawę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Wskazać też należy, że wydanie przez organ administracji publicznej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.- w wyniku uwzględnienia skargi w całości - decyzji, która wzrusza decyzję stanowiącą przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, powoduje, że skarga ta traci swój byt. Dopiero ewentualne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanej w omawianym trybie powoduje, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. Jeśli sąd administracyjny wzruszy wyrokiem decyzję wydaną w trybie samokontroli, to organ odwoławczy zobowiązany jest przekazać sądowi skargę na poprzednio wydaną przez ten organ decyzję wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2004 r. Sygn. OPP 98/04). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Obecnie zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I Instancji o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie, gdyż organ II instancji uznał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy przed uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na budowę rozpoczęto realizację inwestycji objętej tym pozwoleniem. Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że rozpoczęcie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę zanim takie pozwolenie stało się ostateczne – skutkuje uchyleniem takiego pozwolenia, skoro inwestor już rozpoczął roboty budowlane. Jednak Wojewoda w zaskarżonej decyzji poczynił ustalenia nie mające dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją organu I Instancji (Prezydenta Miasta) z 15.06.2015 r. projektem budowlanym, teren planowanej inwestycji podniesiony będzie o około 1 m w najwyższym punkcie w stosunku do aktualnego poziomu terenu, wynikającego z rzędnych zawartych na mapie do celów projektowych. Projektant uzasadnił takie rozwiązanie potrzebą dostosowania rzędnych projektowanego terenu do rzędnych istniejących i projektowanych okolicznych dróg. W tomie I projektu (k. [...]) znajduje się stwierdzenie: "inwestycja zbilansuje masy ziemne z wykopów – nie będzie wymagała pozyskania ani wywozu ziemi. Wykopy szerokoprzestrzenne, konieczne ze względu na rodzaj i głębokość gruntów nośnych oraz przyjęte rozwiązania projektowe, gwarantują wystarczająca ilość ziemi dla obsypania budynku i wyrównania terenu do docelowej rzędnej". Na k. [...] projektu (rysunek nr [...] przekrój C-C) zobrazowano projekt zmiany rzędnych terenu, poprzez opisanie składu i grubości poszczególnych warstw: kamień łamany stabilizowany mech. 0-63mm; geowłóknina; humus /geokrata; kamień łamany stabilizowany mech. 0-63 mm; podsypka piaskowa; kostka brukowa. Tym samym nie ulega wątpliwości, że w ramach prac budowlanych inwestor planuje podniesienie rzędnych terenu. Niemniej jednak organ swoje ustalenia dotyczące rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych poczynił na podstawie dwóch dokumentów: 1. Pisma Urzędu Miasta Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 31.08.2015 r., znak: [...], z którego wynika wynikało, że Prezydent Miasta prowadzi postępowanie pod sygn. akt: [...], w przedmiocie usunięcia odpadów (w tym w postaci mas ziemnych) na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P., przy ul. [...] w K., 2. Pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4.09.2015 r., znak: [...] (k. [...] akt org. II inst.) z którego wynika, że przeprowadzone zostały czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że w rejonie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] P. usytuowane jest wysypisko gruzu budowlanego, elementów z rozbiórki oraz stwierdzono fakt ułożenia płyt - podkładów kolejowych w ciągu działki nr [...] od działek nr: [...] i [...], co udokumentowane zostało w protokole spisanym podczas wizji lokalnych i w wykonanej dokumentacji fotograficznej, obrazującej stan faktyczny na gruncie. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał jednak, że PINB w tym samym piśmie wskazał też, że w wyniku prowadzonych czynności kontrolnych w terenie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, wymagających zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Nie jest to materiał dowodowy na podstawie którego jednoznacznie rozstrzygnąć można było, czy inwestor przystąpił do realizacji inwestycji objętej zatwierdzonym projektem budowlanym i czy wykonane prace stanowiły część tejże inwestycji. Aktualnie w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2016 r. znak [...], mocą której nakazano M. Z. usunięcie różnego rodzaju odpadów z działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - dołączona przez skarżącego do akt sądowych. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zatem obowiązany dokonać ponownej oceny, czy fakt nawiezienia odpadów skutkujący podwyższeniem terenu działek inwestycyjnych stanowi rozpoczęcie inwestycji, a dokonując tej oceny weźmie pod uwagę również treść przywołanej wyżej decyzji dotyczącej nakazu usunięcia odpadów, w szczególności w kontekście ich rodzaju i miejsca ich składowania. Jeżeli organ dojdzie do przekonania, że w istocie żadne roboty budowlane rozpoczynające inwestycję nie zostały wykonane, będzie obowiązany rozpoznać sprawę po raz drugi oraz ocenić czy projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz czy zabezpiecza prawa osób trzecich, w tym składającej odwołanie B. D. Wobec zatem nienależytego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 7 i 77 Kpa, decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.