II SA/Kr 978/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2018r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości sprzeciw oddala. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 65 ust. 1, art. 75 ust. 1, ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej: "u.r.o.d.") w zw. z art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. odmówił stwierdzenia, że [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nabyło prawo użytkowania nieruchomości, zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonych w T. oznaczonych jako: a) działka nr [...] obr. [...] o pow. 5281 m2 stanowiącej własność Gminy Miasta T. w wieczystym użytkowaniu [...] S.A., obj. KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych, b) działka nr [...] obr[...] o pow. 3932 m2 stanowiącej własność Gminy Miasta T. wieczystym użytkowaniu A. T. SA, obj. KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych,, c) działka nr [...] obr. [...] o pow. 18601 m2 stanowiącej własność Gminy Miasta T., obj. KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 13 października 2015 r. oraz z dnia 18 stycznia 2016 r. [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. zwróciło się do Prezydenta Miasta T. o stwierdzenie nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta T., położonych w T. przy ul. [...], oznaczonych jako działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] nr [...] obręb [...] a także o nr [...] i nr [...] obręb [...] które objęto kolejno w Księgach Wieczystych o numerach [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r. na wniosek stowarzyszenia organ wydzielił do odrębnego postępowania załatwienie wniosku w zakresie dotyczącym stwierdzenia nabycia nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] obręb [...], a także o nr [...] i nr [...] obręb [...] Organ ustalił, że na podstawie decyzji Wojewody T. znak: [...], [...] oraz [...] z dnia 19 października 1992 r. działki objęte wnioskiem stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta T.. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia, że w dniu 19 stycznia 2014 r. [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. nabyło z mocy prawa prawo użytkowania terenów zajętych pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] W przypadku działki nr [...] obr. [...] prawo użytkowania powstało na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 kwietnia 1992 r. znak: [...] Jednocześnie organ stwierdził, że nie ma przesłanek do uznania, iż użytkowanie nabyte przez [...] Związek Działkowców w 1992 r. wygasło. Nie ma więc przesłanek do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości, zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...] położonej w T. oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...], gdyż prawo to istnieje. Z kolei w odniesieniu do działek o nr [...] oraz [...] obr[...] istnienie prawa użytkowania wieczystego zostało potwierdzone decyzją Wojewody T. znak: [...] z dnia 12 luty 1992 r. gdzie stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę Silników Elektrycznych "[...]" w T. prawa wieczystego użytkowania w okresie od 5 grudnia 1990 r. do dnia 4 grudnia 2089 r. nieruchomości Skarbu Państwa, a prawo to wpisane zostało w księgach wieczystych. Powyższe decyzje pozostają w obrocie prawnym. Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. poinformowano spółkę [...] S.A., że uregulowanie stanu prawnego gruntu oznaczonego jako działki o numerach [...] i [...] obr. [...] może nastąpić poprzez rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego. Na dzień wydania decyzji przedmiotowy wniosek nie wpłynął. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez pominięcie przez organ, że wobec braku decyzji o likwidacji ROD [...]" w T., stowarzyszenie ogrodowe PZD prowadzące ROD [...]" w T. nabywa prawo do użytkowania działki nr [...] obr. [...] z mocy prawa tj. z dniem 19.01.2014 r., - art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia, czy użytkownik wieczysty wykonuje swoje uprawnienia względem nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] obr. [...] w T., - art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej, w następstwie czego organ nie przesłuchał świadków na okoliczność, czy jest wykonywane prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] obr[...], - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ l instancji do obowiązku nałożonego przez ustawodawcę czyli zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie - odnośnie działki nr [...] i [...] obr[...] w T. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ, a to w przedmiocie ewentualnego rozwiązania użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że co prawda Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 29 kwietnia 1992 r. znak: [...] oddał [...] Związkowi Działkowców Zarząd Wojewódzki w J. nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony przedmiotową nieruchomość, ale PZD nie jest w posiadaniu oryginału przedmiotowej decyzji. Brak takiego dowodu w aktach sprawy. Taki dokument jest podstawą wpisania prawa użytkowania do księgi wieczystej. Jest to uprawnienie wynikające z ustawy r.o.d. będącą formą ochrony użytkownika, którego PZD nie może być pozbawione. Zatem wniosek dotyczący stwierdzenia nabycia użytkowania przedmiotowej nieruchomości złożony przez PZD jest wyłącznie potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy, ma charakter deklaratoryjny. Odwołujący nie zgodził się również że stanowiskiem organu l instancji, w którym odmówiono wnioskodawcy stwierdzenia nabycia użytkowania działki nr [...] i [...] obr[...] w T., z uwagi na to, że jest ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz spółki [...] S.A. Organ l instancji nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy użytkowanie wieczyste jest rzeczywiście wykonywane. Organ l instancji wyłącznie zawiadomił spółkę na rzecz której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, że w celu regulacji stanu prawnego musi zrzec tego uprawnienia. Ponadto w ocenie odwołującego, użytkowanie wieczyste nie stoi na przeszkodzie ustanowienia użytkowania na rzecz innego podmiotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 75 ust. 1, ust. 5 pkt 2, ust. 6, ust. 7, art. 76 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, ust. 3, art. 65 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest częściowo uzasadnione. Podzielił pogląd przedstawiony w odwołaniu, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz [...] spółka akcyjna w T. nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania tych działek przez stowarzyszenie. Okoliczność, że działki te objęte są prawem użytkowania wieczystego, nie wyklucza a limine możliwości stwierdzenia prawa użytkowania. Generalnie bowiem prawo użytkowania wieczystego może być obciążane prawami rzeczowymi ograniczonymi, w tym również prawem użytkowania. Brak jest przepisu w analizowanej sprawie, który taką sytuację by wykluczał. Odmowa stwierdzenia prawa użytkowania tych działek, które są oddane w użytkowanie wieczyste, musiałaby mieć oparcie w niespełnieniu przesłanek takiego stwierdzenia na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ l instancji z góry wykluczył możliwość stwierdzenia prawa użytkowania działek oddanych w użytkowanie wieczyste, co jest poglądem wadliwym. Należy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zbadać, czy w sprawie są spełnione przesłanki uzasadniające stwierdzenie nabycia prawa użytkowania przez Stowarzyszenie w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr[...] w T.. Zdaniem organu II instancji odwołanie nie jest uzasadnione w tej części w której zarzucono, że nieprawidłowo odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki nr [...] obr. [...]. Nie jest sporne, że prawo użytkowania tej działki powstało na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 29 kwietnia 1992 r. znak: [...] Nieposiadanie przez stowarzyszenie oryginału decyzji nie jest jednak podstawą do przyjęcia, że należy wydać kolejną decyzję stwierdzającą nabycie prawa użytkowania. Taka decyzja rozstrzygałaby po raz drugi sprawę już rozstrzygniętą i mogłaby być obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W związku z powyższym, w tym zakresie słusznie odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania, skoro w obrocie prawnym jest już decyzja stwierdzająca oddanie [...] Związkowi Działkowców Zarząd Wojewódzki w T. nieodpłatnie, w użytkowanie, na czas nieokreślony, działki nr [...] obr. [...] Niemniej jednak pomimo prawidłowości decyzji organu I instancji, w powyższym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że nie może orzec o utrzymaniu w tej części decyzji w mocy, bowiem wadliwa jest pozostała część decyzji. Nie ma podstaw, aby w oparciu o art. 138 K.p.a. częściowo uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a częściowo utrzymać ją w mocy. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] spółka akcyjna w T. i wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu wydanej decyzji Prezydenta Miasta T., mimo że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów postępowania oraz nie istnieje potrzeba dokonywania wyjaśnień w celu rozpoznania sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał, które z przepisów postępowania zostały przez organ l instancji naruszone, ani też nie wskazał jaki zakres sprawy wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Żadnej z tych przesłanek organ nie wskazał, ponieważ w istocie żadna z nich nie zachodzi. Strona skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] obręb [...] w T., których dotyczy wniosek [...] Związku Działkowców o stwierdzenie nabycia użytkowania. Prawo użytkowania tych działek zostało nabyte przez spółkę w 1992 r. Prawo wieczystego użytkowania działek jest przez spółkę wykonywane; spółka ponosi z tego tytułu obciążenia publicznoprawne, w szczególności w postaci opłat za wieczyste użytkowanie, a organ l instancji prowadzi aktywnie działania mające na celu podwyższenie opłat za wieczyste użytkowanie. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej nie sposób wskazać, jakie okoliczności wymagałyby dalszego wyjaśniania. Natomiast w ocenie strony skarżącej istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia o charakterze prawnym (a nie faktycznym), polegającego na tym, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest możliwe stwierdzenie nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, które zostały uprzednio oddane w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. W ocenie strony skarżącej na gruncie obowiązujących przepisów prawnych nie ma takiej możliwości. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym polegało wadliwe działanie organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniało orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie przyjął, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz strony skarżącej wyklucza możliwość stwierdzenia nabycia prawa użytkowania tych działek przez stowarzyszenie ogrodowe. Przeprowadzając ponową analizę zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że generalnie prawo użytkowania wieczystego może być obciążane prawami rzeczowymi ograniczonymi, w tym również prawem użytkowania. Brak jest bowiem przepisu w analizowanej sprawie, który taką sytuację by wykluczał. W nawiązaniu do powyższych ustaleń, organ II instancji nakazał kontynuowanie postępowania celem zbadania spełnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie prawa użytkowania przez stowarzyszenie w odniesieniu do wymienionych wyżej działek. Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Odmienna ocena prawna co do możliwości stwierdzenia nabycia użytkowania na nieruchomości oddanej osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ I instancji poprzestając na konkluzji, że w ustalonym stanie faktycznym wyłączone jest stwierdzenie nabycia użytkowania działek nr [...] i nr [...] zaniechał dalszego postępowania wyjaśniającego. Próba uzupełnienia tego postępowania poprzez badanie warunków wynikających z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.) w sposób oczywisty wykraczałaby poza ramy zakreślone art. 136 K.p.a. i tym samym naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji jednoznacznie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Specyfika postępowania uregulowanego w rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się między innymi w wyłączeniu od udziału w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a więc osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie wniosły sprzeciwu od decyzji. W tej sytuacji, z uwagi na brak możliwości zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego przez pozostałe strony niedopuszczalne byłoby wyrażenie wiążącej oceny prawnej odnośnie zastosowania prawa materialnego i tym samym – bez udziału wszystkich zainteresowanych – przesądzenie o kierunku załatwienia sprawy. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 K.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne. Wobec odmiennego standardu rozpoznania sprzeciwu od skargi mogłoby to rzutować na realizację prawa do sądu. Narzucony przez ustawodawcę ograniczony zakres kontroli decyzji kasatoryjnej uniemożliwia więc sądowi w niniejszej sprawie odniesienie się do prawidłowości przyjętego przez organ II instancji poglądu, że uprzednie oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wyłącza możliwość stwierdzenia nabycia użytkowania. Wobec powyższego, uznając, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd oddalił sprzeciw w trybie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.