II SA/Kr 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. J. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Sp. J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2018 r. (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewn. inst. w budynku: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, zbiornika pożarowego z hydrofornią oraz instalacją wodociągową, c.o. z węzłem cieplnym, elektroenergetyczną, słaboprądową, wentylacją mechaniczną oraz wentylacją mechaniczną oddymiania garażu; przebudowa sieci: gazowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wodociągowej; instalacji wewnętrznych w terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektroenergetycznej oświetleniowej, wolnostojącego agregatu prądotwórczego ze ścianą oddzielenia pożarowego i instalacją do budynku; z wewnętrznym układem drogowym, dojściami do budynku oraz niezbędną niwelacją terenu, na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] j. ewid. [...], przy ul. [...] w K.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia 24 lipca 2018 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – T. K. i A. K., prowadzącym działalność gospodarczą pn. K. Sp. jawna, pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewn. inst. w budynku: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, zbiornika pożarowego z hydrofornią oraz instalacją wodociągową, c.o. z węzłem cieplnym, elektroenergetyczną, słaboprądową, wentylacją mechaniczną oraz wentylacją mechaniczną oddymiania garażu; przebudowa sieci: gazowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wodociągowej; instalacji wewnętrznych w terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektroenergetycznej oświetleniowej, wolnostojącego agregatu prądotwórczego ze ścianą oddzielenia pożarowego i instalacją do budynku; z wewnętrznym układem drogowym, dojściami do budynku oraz niezbędną niwelacją terenu, na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] j. ewid. [...], przy ul. [...] w K.". Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, współwłaściciele działek nr [...], [...], [...], [...] sąsiadujących z terenem inwestycji. Wyjaśniono przy tym, że ww. Wspólnota pismem z dnia 5 sierpnia 2018 r. (data wpływu – 10 sierpnia 2018 r.) skierowanym do organu I instancji zgłosiła zastrzeżenia do planowanej inwestycji dotyczące ograniczenia nasłonecznienia lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...], których okna usytuowane były wyłącznie od strony planowanej inwestycji (zachodniej). Ponadto ww. Wspólnota wyraziła obawy, że budowa obiektu w bliskiej odległości od istniejącego ww. budynku przy ul. [...], stanowić będzie zagrożenie naruszenia jego konstrukcji. Wobec powyższego, Wspólnota wniosła o przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu, w postaci opinii biegłego oraz o nakazanie wpłacenia kaucji, celem zabezpieczenia ewentualnych roszczeń współwłaścicieli tej nieruchomości. Zaznaczono zarazem, że ponieważ decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w trakcie prowadzonej korespondencji z ww. Wspólnotą mieszkaniową została wydana i na podstawie polecenia służbowego Nr [...] Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK (wydanego na podstawie art. 49a k.p.a.), doręczona została stronom za pomocą obwieszczenia, organ I instancji pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. poinformował Wspólnotę o wydaniu w dniu 24 lipca 2018 r. decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazano, że organ zwrócił się o wyjaśnienie czy zgłoszone zastrzeżenia należy potraktować jako odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K.. W tym zakresie podniesiono, że pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu I instancji – 27 sierpnia 2018 r.) Wspólnota potwierdziła, iż pismo z dnia 5 sierpnia 2018 r. należy potraktować jako odwołanie od ww. decyzji. Ponadto strona odwołująca się zarzuciła organowi, że nie uwzględnił wniosku Wspólnoty o przedłużenie terminu do złożenia zastrzeżeń, przez co naruszył przepis art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 35 § 1 pkt 1 i 2 u.p.b., poprzez nieuwzględnienie dowodów z opinii biegłych, których opinia miała kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa i ochrony zdrowia mieszkańców. Dokonując analizy akt sprawy pod kątem stanu faktycznego i prawnego, Wojewoda uznał, iż istniały przesłanki formalne do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone wadliwie z rażącym naruszeniem przepisów, zarówno k.p.a., jak i przepisów u.p.b., a zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Podkreślono bowiem, że jak wynikało z akt sprawy, po uzupełnieniu braków wniosku z dnia 29 grudnia 2017 r. przez inwestora, w dniu 22 lutego 2018 r., organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, bez wcześniejszego ustalenia wszystkich stron tego postępowania. W efekcie powyższego wskazano, że jedyną stroną przedmiotowego postępowania był inwestor. Ponadto zaznaczono, że w trakcie prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. na wniosek inwestora organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie, a jak wynikało z akt sprawy zawieszenie to nastąpiło w związku z koniecznością uzupełnienia przez inwestora danych dotyczących wszystkich stron postępowania oraz ustalenia spadkobierców po zmarłej stronie. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze treść art. 98 § 1 k.p.a., organ I instancji nie powiadamiając o tym fakcie stron postępowania (a przynajmniej ww. Wspólnoty, z którą prowadził korespondencję, na co wskazywało pismo z dnia 20 kwietnia 2018 r.) rażąco naruszył ww. przepis art. 98 § 1 k.p.a. Zwrócono bowiem uwagę, że jak wynikało z akt sprawy, postępowanie zostało podjęte w dniu 25 czerwca 2018 r. również z pominięciem stron postępowania, a o prowadzonym postępowaniu i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym celem złożenia uwag, strony dowiedziały się dopiero z zawiadomienia z dnia 26 czerwca 2018 r. Podniesiono przy tym, że termin do złożenia uwag ustalony został przez organ na 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, co według organu odwoławczego, przy bardzo dużej ilości zgromadzonego materiału dowodowego, było terminem niewystarczającym. Wojewoda nadmienił również, że w powyższym zawiadomieniu organ prawidłowo pouczył strony o sposobie doręczania przesyłek w przedmiotowym postępowaniu, zgodnie z treścią art. 49a k.p.a. Podkreślono także, że ostatecznie decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wydana została w dniu 24 lipca 2018 r. i jak wspomniano powyżej doręczona stronom za pomocą obwieszczenia dokonanego w Biuletynie Informacji Publicznej [...] w dniu jej wydania, tj. w dniu 24 lipca 2018 r. Zaznaczono przy tym, że przyjmując formę fikcyjnego informowania stron, organ I instancji w ww. zaskarżonej decyzji nie zmienił treści pouczenia, zgodnie z treścią art. 49 § 2 k.p.a., w kwestii, w jakim terminie czynność obwieszczenia decyzji należy uznać za skuteczną i dokonaną. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, należało zgodzić się z odwołującą się stroną, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania wyrażone w art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Wojewody, wydanie decyzji w dniu 24 lipca 2018 r. uznać należało za przedwczesne, a postępowanie organu I instancji za przeprowadzone w sposób całkowicie wadliwy. Wyjaśniono przy tym, że czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, jak wymaga tego art. 10 § 1 k.p.a., oznacza zagwarantowanie udziału w całym jego toku od momentu wszczęcia postępowania, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 22 lutego 2018 r., do czasu wydania orzeczenia w sprawie. Jednocześnie podkreślono, że wyrażona w powyższym przepisie zasada czynnego udziału w postępowaniu obligowała organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Dlatego też wskazano, że jako sprzeczne z tą zasadą należało uznać postępowanie organu, który nie dawał stronie możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Wojewody, przedwczesne zakończenie postępowania przed organem I instancji, z pogwałceniem gwarancji pełnego udziału stron postępowania, stanowiło zatem istotną wadę procesową, uzasadniającą podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że zadaniem organu I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i prawidłowe doręczenie im pełnej korespondencji, w tym rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania, tj. przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem gwarancji procesowych stron. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wady proceduralne popełnione w postępowaniu przed organem I instancji wymagały jego powtórzenia z zachowaniem prawa do udziału w nim wszystkich jego stron, co nie pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy pod względem merytorycznym przez organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca K. Sp. j., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasadzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy tylko taka okoliczność stanowiłaby przesłankę do zastosowania wskazanego przepisu. W uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesiony zarzut, powołując na jego poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od decyzji i uchylenie kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 17 grudnia 2018 r. (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2018 r., Nr [...] (znak: [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. K. i A. K. prowadzącym działalność gospodarczą pn. K. sp. j. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewn. inst. w budynku: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, zbiornika pożarowego z hydrofornią oraz instalacją wodociągową, c.o. z węzłem cieplnym, elektroenergetyczną, słaboprądową, wentylacją mechaniczną oraz wentylacją mechaniczną oddymiania garażu; przebudowa sieci: gazowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wodociągowej; instalacji wewnętrznych w terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektroenergetycznej oświetleniowej, wolnostojącego agregatu prądotwórczego ze ścianą oddzielenia pożarowego i instalacją do budynku; z wewnętrznym układem drogowym, dojściami do budynku oraz niezbędną niwelacją terenu, na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] j. ewid. [...], przy ul. [...] w K." i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów k.p.a. (art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak i u.p.b. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę przedwcześnie, wobec naruszenia regulacji dotyczących konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, m.in. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zgłaszanie uwag oraz odmowę przedłużenia terminu na złożenie zastrzeżeń w zakresie wniosku inwestora, które to naruszenie uzasadniałoby zarazem w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odniesieniu do przywołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się przy tym, że jego naruszenie odnosić się będzie zasadniczo do sytuacji, gdy organ zaniechał w ogóle zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, a i w takim przypadku nie zawsze uchybienie to skutkować będzie koniecznością uchylenia kwestionowanej przez stronę decyzji, gdyż skutek taki wywoła dopiero wówczas, jeżeli strona wykaże, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiając jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2124/16, LEX nr 2552246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1042/16, LEX nr 2506780 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, LEX nr 204033). Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody co do naruszenia przez Prezydenta Miasta K. art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie. W treści przedmiotowego zawiadomienia zakreślono stronom 7-dniowy termin od daty jego otrzymania na składanie zastrzeżeń, wyjaśniając przy tym, że jego ustalenie jest konieczne z uwagi na określony w art. 35 ust. 6 u.p.b. 65-dniowy termin do wydania pozwolenia na budowę, liczony od daty wpływu wniosku (tj. od dnia 29 grudnia 2017 r.). Zaznaczono również, że w przypadku złożenia wniosków, zarzutów i uwag każde pismo dotyczące sprawy poddane zostanie ocenie organu, a odpowiedź na nie znajdzie się w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Powyższe zawiadomienie zostało skutecznie doręczone działającemu imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zarządcy (strona odwołująca się) w dniu 2 lipca 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 149 akt administracyjnych I instancji). W związku z powyższym termin na zapoznanie się przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz na złożenie ewentualnych zastrzeżeń upływał w dniu 9 lipca 2018 r. Niemniej jednak w terminie tym ww. strona postępowania nie stawiła się w siedzibie organu celem zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w ostatnim dniu tego terminu (tj. 9 lipca 2018 r.) nadała za pośrednictwem operatora pocztowego pismo (data wpływu do organu – 13 lipca 2018 r.), w którym wniosła o przedłużenie terminu na złożenie zastrzeżeń o dwa tygodnie ze względu na konieczność szczegółowego zapoznania się ze sprawą podnosząc, że wczesny etap sprawy nie doprowadzi do zwłoki w jej rozpoznaniu. Jak wynika z kolei z zalegającego w aktach administracyjnych I instancji protokołu z przyjęcia strony (k. 202) dopiero w dniu 16 lipca 2018 r. w siedzibie organu stawił się reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową [...] profesjonalny pełnomocnik celem zapoznania się z projektem budowlanym oraz pozostałymi aktami sprawy. Ponadto w dniu 20 lipca 2018 r. działający imieniem ww. Wspólnoty Mieszkaniowej pełnomocnik ponownie zapoznał się z aktami sprawy wykonując przy tym dokumentację fotograficzną (protokół z przyjęcia strony w dniu 20 lipca 2018 r. – k. 215 akt administracyjnych I instancji). Następnie w dniu 23 lipca 2018 r. reprezentujący stronę profesjonalny pełnomocnik nadał na pośrednictwem operatora pocztowego kolejny wniosek o przedłużenie terminu na złożenie zastrzeżeń o kolejne 14 dni, tj. do dnia 6 sierpnia 2018 r. argumentując swoją prośbę faktem, iż odniesienie się do zebranego materiału wymaga wiadomości fachowych z zakresu budownictwa. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 27 lipca 2018 r., natomiast w dniu 24 lipca 2018 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. K. i A. K. prowadzącym działalność gospodarczą pn. K. sp. j. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 u.p.b. wskazał, że wobec brzmienia przywołanych przepisów nie mógł on uwzględnić wniosku strony z dnia 9 lipca 2018 r. (data wpływu do organu – 13 lipca 2018 r.), wyjaśniając zarazem, że strona postępowania na każdym jego etapie może się zapoznawać z aktami sprawy. Stąd też zdaniem Sądu, wskazane powyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że Prezydent Miasta K. dopełnił obowiązku zawiadomienia stron postępowania, w tym Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o przysługującym im uprawnieniu – możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz zgłoszenia zastrzeżeń, zapewniając tym samym stronom możliwość brania czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania, z którego to prawa Wspólnota Mieszkaniowa [...] skorzystała zapoznając się z aktami sprawy w dniu 16 i 20 lipca 2018 r. Jednocześnie zaś w ocenie Sądu, wadliwości w działaniu Prezydenta Miasta K. nie można upatrywać w braku przedłużenia Wspólnocie Mieszkaniowej [...], zakreślonego dla wszystkich stron postępowania 7-dniowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia zastrzeżeń. W tym miejscu wymaga bowiem dodatkowo podkreślenia, że pomimo braku formalnego przedłużenia terminu w żądanym przez stronę zakresie, faktyczny czas na zapoznanie się z materiałami sprawy i na ewentualne zgłoszenie zastrzeżeń był znacznie dłuższy niż 7 dni, gdyż termin ten dla ww. strony rozpoczął swój bieg w dniu 2 lipca 2018 r., natomiast decyzja została wydana dopiero w dniu 24 lipca 2018 r., a więc strona miała 3 tygodnie na zgłoszenie stosownych zastrzeżeń w sprawie. Nie sposób również nie dostrzec, że działający imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] profesjonalny pełnomocnik stawił się w siedzibie organu po raz pierwszy dopiero w dniu 16 lipca 2018 r., a więc 2 tygodnie po odebraniu przez stronę zawiadomienia w tym przedmiocie, zaś wnioski o przedłużenie terminu do złożenia zastrzeżeń nadawał za pośrednictwem operatora pocztowego w ostatnich dniach mających upływać terminów (pierwszy w dniu 9 lipca 2018 r. – w ostatnim dniu 7-dniowego terminu zakreślonego przez organ w zawiadomieniu, drugi w dniu 23 lipca 2018 r. – w ostatnim dniu ewentualnego pierwszego przedłużenia przez organ terminu do zgłoszenia zastrzeżeń), co dodatkowo zdaniem Sądu świadczyło o niedostatecznej aktywności strony mającej należycie dbać o swoje interesy. Podobnie też zgłoszone przez stronę zastrzeżenia, uznane ostatecznie jako odwołanie od decyzji z dnia 24 lipca 2018 r., zostały nadane przez stronę w dniu 6 sierpnia 2018 r., a zatem w ostatnim dniu ewentualnego drugiego przedłużenia przez organ terminu do zgłoszenia zastrzeżeń. Mając na uwadze powyższe zdaniem Sądu nie można zatem uznać, że niedostateczna aktywność strony w korzystaniu z przysługujących jej uprawnień, w tym z możliwości zapoznania się w wyznaczonym do tego terminie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz złożenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień lub zastrzeżeń, świadczy o naruszeniu przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i to w taki sposób, który uzasadniałby uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji. Nadmienić również należy, że już w dniu 25 kwietnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] uzyskała informację o toczącym się postępowaniu, w następstwie skierowanego do jej zarządcy pisma z prośbą o wskazanie adresów właścicieli wyszczególnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K., gdzie podano, iż mieszkania te na podstawie przedłożonej szczegółowej analizy czasu nasłonecznienia znalazły się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym już na etapie ustalania przez organ kręgu stron postępowania, Wspólnota uzyskała informację o toczącym się postępowaniu, jego przedmiocie, znaku sprawy, dacie złożenia wniosku oraz danych inwestora, co już wówczas umożliwiało jej podjęcie stosownych czynności mających na celu zapoznanie się z aktami sprawy, a co najmniej przygotowanie się na ewentualną okoliczność zgłoszenia w tym przedmiocie stosownych wyjaśnień lub zastrzeżeń w odniesieniu do wniosku inwestora. Ponadto zdaniem Sądu, nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja Wojewody, który upatrywał naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, skutkującej koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, także w fakcie niedoręczenia stronom, w tym Wspólnocie Mieszkaniowej [...], wniosku inwestora o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed sądem postępowanie spadkowe zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłej M. W., której nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu oraz postanowienia o zawieszeniu i podjęciu postępowania. W tym zakresie podkreślić należy – na co zasadnie zwróciła również uwagę strona skarżąca – że na etapie zawieszenia postępowania krąg stron nie był jeszcze ustalony w sposób dający organowi realną możliwość zawiadomienia o toczącym się postępowaniu oraz o wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż temu właśnie celowi, tj. szczegółowemu i prawidłowemu ustaleniu kręgu uprawnionych do udziału w postępowaniu, miał służyć okres zawieszenia postępowania. Dopiero zatem z dniem podjęcia postępowania (25 czerwca 2018 r.) organ miał możliwość zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, co jak wynika z akta sprawy uczynił, kierując do stron w następnym dniu (26 czerwca 2018 r.) zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie. Tym samym także i w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., które to uchybienie uzasadniałoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, podnoszony przez Wojewodę brak zamieszczenia w treści decyzji Prezydenta Miasta K. prawidłowego pouczenia zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a., nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Wymaga bowiem podkreślenia, że okoliczność błędnego pouczenia nie pozbawiła Wspólnoty Mieszkaniowej [...] możliwości skutecznego wniesienia odwołania, gdyż za takie – po odpowiedzi na wezwanie organu I instancji – uznano zgłoszone w dniu 6 sierpnia 2018 r. zastrzeżenia, które zostały następnie w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. podtrzymane przez stronę odwołującą się. Tym samym fakt niezamieszczenia przez Prezydenta Miasta K., o tym w jakim terminie czynność obwieszczenia decyzji należy uznać za skuteczną i dokonaną nie rzutował na możliwość wniesienia przez ww. Wspólnotę, działającą przez profesjonalnego pełnomocnika, odwołania, w szczególności, że już w zawiadomieniu z dnia 26 czerwca 2018 r. wskazano, że organ będzie w toku postępowania dokonywał zawiadomienia stron (w tym o wydanych decyzjach) w formie publicznego obwieszczenia. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności organ odwoławczy nie dokonał oceny podnoszonych przez stronę odwołującą się zarzutów dotyczących zacienienia lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] (§ 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie) oraz oddziaływania prac budowlanych na konstrukcję budynku przy ul. [...] wskazujących – zdaniem strony odwołującej się – na konieczność przeprowadzenia w tym zakresie dowodów z opinii biegłego. Przede wszystkim zaś organ odwoławczy nie rozważył, czy możliwe jest dokonanie oceny podnoszonych przez stronę odwołującą się okoliczności już w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożoną przez inwestora na żądanie organu I instancji analizę przesłaniania i nasłonecznienia zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi § 60 ww. rozporządzenia oraz czy ewentualnie mogące wystąpić w tym zakresie braki w materiale dowodowym nie mogłyby zostać uzupełnione, w trybie art. 136 k.p.a. Wymaga bowiem w tym miejscu ponownie podkreślenia, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ II instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny podnoszonych zarzutów strony odwołującej się w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, ewentualnie zaś rozważyć konieczność przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (wykazana w sposób dostateczny) zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Tym samym należy przyjąć, że organ odwoławczy powinien w takim przypadku każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, ocenić wzajemną relację i ewentualne rozbieżności zgromadzonych w sprawie dowodów i dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia wypowiedzieć się, co do wartości dowodowej poszczególnych dowodów, ewentualnie zaś, gdyby tak ustalony materiał dowodowy okazał się niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było zatem przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny zasadności zgłoszonych przez stronę odwołującą się zastrzeżeń z dnia 6 sierpnia 2018 r., uznanych następnie za odwołanie od decyzji organu I instancji, w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego jednak organ nie uczynił, ograniczając się do zarzucenia organowi I instancji naruszenia w toku prowadzonego postępowania zasady czynnego udziału stron wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., której naruszenie – jak zostało to już wyżej podkreślone – nie zawsze też będzie stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast w żadnej mierze czy w przedmiotowej sprawie występują tego rodzaju braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że to na organie odwoławczym, jako organie ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia dających się samodzielnie ustalić okoliczności zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać, że organ odwoławczy w przedstawionym zakresie w sposób naruszający art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. ograniczył się jedynie do wskazania, że – w jego ocenie – w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron i to w takim zakresie, który uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji, bez jednoczesnego dokonania oceny zasadności przedstawionych zarzutów odwołania w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy też orzeczenia w sprawie w sposób merytoryczny. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokona ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalając stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, korzystając przy tym – w razie potrzeby – z uprawnień określonych w art. 136 k.p.a. Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).