II OSK 2124/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/15 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków – [...] reklam w formie kasetonu wiszącego, grafiki i billboardu. Miejski Konserwator Zabytków w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania udzielenia pozwolenia na umieszczenie reklam i szyldów lokalu [...] wskazując, że objęte wnioskiem urządzenia reklamowe zostały już na budynku umieszczone. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej było naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, albowiem wśród stron postępowania pominięto [...]. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ ochrony zabytków I instancji przeprowadził w dniu [...] lutego 2014 r. oględziny budynku [...], podczas których stwierdzono umieszczone na budynku reklamy. Miejski Konserwator Zabytków w P. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na umieszczenie reklam i szyldów lokalu na budynku [...] jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, w tym protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że [...] znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] r. Wskazał, że fakt zamontowania nośników reklamowych na elewacji budynku [...] przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia, a w konsekwencji o jego umorzeniu. Podkreślił, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru, jest wyrażenie zgody na rozpoczęcie zamierzonych prac przez inwestora. Pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej do rozpoczęcia prac. Organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wskazując, że pełnomocnik skarżącej brał udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że pozwolenie na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam lub napisów nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu urządzenia reklamowego. Podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, ma charakter decyzji uprawniającej właściciela do rozpoczęcia prac. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Sąd I instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że [...] zainstalowano już elementy reklamowe. Wobec powyższego wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy na budynku objętym ochroną konserwatorską jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że mógłby on odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi tylko wtedy, gdyby to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W ocenie Sądu I instancji taki stan nie zachodzi. Skargą kasacyjną E. Sp. z o. o. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2014 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Skarżąca wskazała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem postępowania, albowiem protokół wizji z dnia [...] lutego 2014 r. został załączony do materiałów postępowania dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r., czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2014 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie niespornym jest fakt, że przed wydaniem decyzji strona nie została powiadomiona, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże w okolicznościach tej sprawy nie jest to naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania. Naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść skutku z tego powodu, że pełnomocnik strony skarżącej brał udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. i nie wniósł żadnych uwag do protokołu. Mimo braku pouczenia o zakończeniu postępowania administracyjnego strona miała zatem możliwość dokonania w ramach toczącego się postępowania konkretnych czynności procesowych, których podjęcie mogło wpłynąć na bieg sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na które powołuje się strona, zostało wydane w ramach odrębnego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w trybie nadzoru konserwatorskiego, na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowienie to dotyczy włączenia do dowodów w tym odrębnym postępowaniu protokołu z oględzin budynku przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. Wbrew twierdzeniom strony w rozpoznawanej sprawie protokół oględzin nie został załączony do materiałów postępowania dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny również z tego powodu, że samo naruszenie przez organ tego przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżąca nie wskazała na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. uznać należy za niezasadny. Z uwagi na to, że był to jedyny zarzut skargi kasacyjnej, jego bezskuteczność powoduje, że na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.