II SA/Kr 983/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 2 września 2003 r. znak: [....] umorzył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy części budynku gospodarczego na zakład produkcji gumowej na działce nr [....] własności J.F. stwierdzając, że istniejące na działce budynki gospodarcze nie są obecnie użytkowane i nie ma podstaw do stwierdzenia przebudowy na zakład produkcyjny. Jednocześnie organ wskazał, że zasadnym będzie prowadzenie dwóch odrębnych postępowań: w sprawie samowolnej budowy i przebudowy budynku gospodarczego oraz w sprawie samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego. Zawiadomieniem z dnia [....] września 2003 r. zawiadomiono, że wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego na działce nr [....] w B. gmina B. Decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. , wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał inwestorowi J.F. rozbiórkę samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego na w/w działce. W uzasadnieniu stwierdził, że dobudowany w 2003 r. bez pozwolenia na budowę budynek gospodarczy został zrealizowany przy granicy działki sąsiedniej nr [....] , a z pisma wójta gminy B. z [....] .10.2003 r. wynika, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy działki. Wobec braku podstaw do legalizacji ww. budynku, ze względu na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i warunków miejscowego planu, orzeczono nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł J.F. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 18 maja 2004 r. znak: [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że lokalizacja budynków w granicach działek jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym dla terenów, na których samowola budowlana została zrealizowana. Tym samym nie było możliwości usunięcia jej skutków przez nakazanie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ww. decyzja organu II instancji z dnia 18 maja 2004 r. została uznana za nieważną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r. (sygn. akt II SA/Kr 802/04). Sąd w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia pisma J.F. z daty 8 grudnia 2003r., które to pismo nie zostało podpisane, a zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a więc wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po podpisaniu odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 9 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 kpa, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 listopada 2003r. W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie pozwoliło stwierdzić, że J.F. bez pozwolenia na budowę wykonał w miejscu istniejącej szopy budynek, znajdujący się w granicy z działką nr [....] . Zdaniem organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo uznał, że wykonane roboty polegały na realizacji obiektu budowlanego, na które, zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę. Likwidacja stwierdzonej samowoli mogła zostać przeprowadzona w oparciu o procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Podkreślono, że tryb art. 48 ust. 1 prowadzący do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego może zastosować wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki z ust. 2 art. 48 uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadząc postępowanie legalizacyjne obowiązany był w pierwszej kolejności do sprawdzenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2, w związku z powyższym, na podstawie pisma z dnia [....] października 2003 r. przesłanego do organu I instancji przez Wójta Gminy B., ustalił, że obowiązujący plan miejscowy dla działki nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy. W związku z faktem, iż powstały obiekt został wzniesiony nielegalnie, w rozstrzygnięciu zbadano wystąpienie przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego na podstawie warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), odległość zabudowy od granicy działki budowlanej nie była wystarczająca, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek znajduje się w granicy działki. Podniesiono, że powołane rozporządzenie regulowało warunki usytuowania budynku bezpośrednio w granicy działki w § 12 ust. 6, w 12 § ust. 3, jak również w 12 § ust.4, ale zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy zrealizowany samowolnie obiekt nie spełnia w/w warunków technicznych, a zatem nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Dlatego organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w niniejszym przypadku nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, warunkujące zalegalizowanie samowoli budowlanej. Przedmiotowy budynek usytuowany jest bowiem niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższych ustaleń organ II instancji uznał skarżoną decyzję za słuszną, a przeprowadzone postępowanie za prawidłowe. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, iż zgodnie z posiadanym zaświadczeniem Urzędu Gminy B. nr [....] z dnia 9 października 2003r. wybudowany w granicy budynek gospodarczy jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwrócono uwagę, że pismo, na które się powołuje odwołanie zawiera jedynie zapis, iż "lokalizacja budynku gospodarczego w tym terenie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy", co oznacza, że przedmiotowy budynek mógłby zostać wybudowany na działce nr [....] w B. , jednakże co do jego lokalizacji na przedmiotowej działce, organ w tym piśmie się nie wypowiedział. Dopiero pismo Urzędu Gminy B., które stanowiło podstawę ustaleń w sprawie z dnia [....] października 2003r kierowane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnia, iż miejscowy plan nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy działki. Podkreślono, że w takiej sytuacji organ II instancji nie może kwestionować prawidłowości wydawanych przez inne organy dokumentów. Na argument nieprzywołania w przedmiotowym piśmie Urzędu Gminy B. podstawy prawnej, wskazano, że taką podstawą jest sam plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy B. , zatwierdzony uchwałą Rady Gminy B. z dnia 8 października 1993r. Skargę na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 20 maja 2009 r. wniósł J.F. , który podniósł zarzut, że postępowanie zakończone w/w decyzją uchybia zasadzie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej, nadto decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował i uzupełnił zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznano, że skarga jest uzasadniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi, podniesionych na rozprawie podnieść należy, że nie wszystkie są one uzasadnione. Zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania bez udziału pełnomocnika, któremu skarżący udzielił pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie II S.A./Kr 802/04, które z tych akt nie zostało dołączone do akt administracyjnych nie jest zasadny, gdyż zgodnie z art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, co jednoznacznie oznacza, że fakt jego udzielenia musi zostać przez stronę, czy jej pełnomocnika podany do wiadomości organu prowadzącego oznaczoną sprawę. W aktach administracyjnych brak nie tylko pełnomocnictwa, ale nawet jakiejkolwiek informacji o jego udzieleniu. Zarzut, że zaskarżoną decyzją rozpoznano sprawę pomimo jej wcześniejszego umorzenia decyzją z dnia 2 września 2003 r., jak również zarzut braku podstaw faktycznych do stwierdzenia, że budynek został wybudowany w 2003 r. podczas gdy istnieje w tym miejscu od lat 60- tych, także nie są zasadne, ponieważ decyzją z 2 września 2003 r. (k. 19 akt adm.) umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy części budynku gospodarczego (istniejącego od lat 80-tych) na zakład produkcji gumowej, a nie w sprawie dokonanej w kwietniu 2003 r. samowolnej dobudowy do ww. budynku gospodarczego kolejnego budynku gospodarczego (w miejsce poprzednio istniejącej drewnianej szopy), co ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie oświadczenia samego inwestora, odnotowanego w podpisanym również przez niego protokole oględzin nieruchomości (k.24a akt adm.). Co do czwartego zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ odwoławczy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji treści przepisu § 12 rozporządzenia wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) stwierdzić należy, że jest uzasadniony. Zgodnie z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tryb art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzący do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego może zastosować wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki z ust. 2 art. 48 uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkujące zalegalizowanie samowoli budowlanej, ponieważ lokalizacja przedmiotowego budynku nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz narusza przepisy techniczno - budowlane, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem brak było przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury legalizacyjnej. Podejmując w dniu 9 kwietnia 2009 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 listopada 2003 r. organ odwoławczy oparł się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a dokładnie na zaświadczeniu z 14.10 2003 r. wydanym na jego podstawie), który w dacie wydania decyzji II instancji już nie obowiązywał i równocześnie nie zauważył, iż wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy B. Organ II instancji nie wziął również pod uwagę zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ) wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. / Dz.U.04.109.1156/, zgodnie z którą § 12 ust.3 otrzymał brzmienie: sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Organ odwoławczy nie rozpoznał zatem sprawy ponownie, na podstawie obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisów prawnych. W konsekwencji nie zbadał przesłanek z ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego uzasadniających zalegalizowanie obiektu budowlanego, czym naruszył nie tylko przepisy postępowania administracyjnego - art.6,7, 77 kpa, lecz również prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie cytowanego przepisu i art.135 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art.152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach postępowania, wobec braku wniosku w tym przedmiocie nie orzeczono.