II SA/Kr 983/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz SNSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 20 czerwca 2018 roku, znak: WS-VI.7534.2.34.2018.KP w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele: l. kat. 1025, l. kat. [...] i l. kat. [...] obj. Lwh [...] oraz l. kat. [...] obj. Lwh [...] i l. kat. [...] obj. Lwh [...] o łącznej powierzchni 15,0830 ha stanowiące własność Fabryki [...] "[...]" S.A. w K. nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy - aktu notarialnego z dnia 16.12.1949 r. Nr Rep. [...] zawartej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustalenie nieważności w/w umowy sprzedaży z dnia 16.12.1949 r. przez sąd powszechny, toczącego się pod sygnaturą akt: IC [...] przed Sądem Okręgowym w K. Wydział I Cywilny i zainicjowanego pozwem Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej, działającej w imieniu Skarbu Państwa przeciwko [...] S.A. z siedzibą w K. J. . Organ I instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że kwestia ważności umowy z 16 grudnia 1949 r. stanowi zagadnienie wstępne dla prowadzonego postępowania znak: [...] Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji złożyła spółka "[...]" S.A.,, która zarzuciła rażące naruszenie art. 153 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zlekceważenie oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania organu zawartych w prawomocnym i wiążącym organ wyroku z l marca 2017 r. I OSK 732/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, iż "rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od tego, czy w ogóle w przyszłości oraz w jaki sposób sąd powszechny rozstrzygnie sprawę o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży", a także rażące naruszenie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia nieważności powołanej umowy z 16 grudnia 1949 r. podczas, gdy sprawa ustalenia nieważności tej umowy nie jest prejudycjalna i nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 roku, znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie. Powodem uchylenia było uznanie, iż rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od tego, czy w ogóle w przyszłości oraz w jaki sposób sąd powszechny rozstrzygnie sprawę o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży. W chwili obecnej umowa z dnia 16 grudnia 1949r. jest ważna, bowiem nie została stwierdzona jej nieważność w stosownym trybie. Sugerowane przez Sąd I instancji zawieszenie postępowania administracyjnego byłoby nieuprawnione i powodowało, że organ pozostawałby bezczynny w sytuacji, gdy istnieją wszelkie podstawy aby sprawę rozstrzygnął. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pozostaje bez związku z wynikiem ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające organom oraz Sądowi I instancji na odstąpienie od obowiązku zastosowania się do oceny i wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r. I OSK 650/08, zgodnie z którym "przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania organ orzekający uwzględni ocenę prawną o istnieniu podstaw do uznania za dopuszczalne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego w ramach art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ". Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym wyroku z l marca 2017 r. I OSK 732/15, który wiąże organy administracyjne w sprawie, nie stanowi zagadnienia wstępnego wynik toczącego się przed sądem powszechnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży Rep. Nr [...] z dnia 16 grudnia 1949 r., skoro rozstrzygnięcie sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczone ww. umową nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest obecnie możliwe, gdyż umowa sprzedaży nieruchomości jest ważna i pozostaje nadal w obrocie prawnym, a organy administracji nie mogą nie uwzględniać wynikających z niej zobowiązań Skarbu Państwa wobec "[...]" S.A. w K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył Prokurator zarzucając naruszenie: - art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż w wyroku z 1 marca 2017 r. I OSK 732/15, NSA przesadził kwestię zagadnienia wstępnego; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie iż nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia. Dlatego też w myśl art. 3 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Wniosek o organu o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej był zatem nieuzasadniony. Przechodząc do meritum sprawy należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po wydaniu w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 732/15, którym NSA uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok WSA oraz decyzję organu II instancji. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu NSA, na mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wiążą zatem w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. W uzasadnieniu w/w wyroku, NSA rozważał wnikliwie kwestię dopuszczalności zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., wyrażając pogląd, że zawieszenie nie jest dopuszczalne. Ponieważ w chwili wydawania wyroku przez NSA, nie toczyło się jeszcze postępowanie przed sądem powszechnym o unieważnienie umowy z dnia 16 grudnia 1949 roku, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy poglądy NSA na temat braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, dotyczą także sytuacji, gdy w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego, zostanie wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym o unieważnienie umowy z dnia 16 grudnia 1949 roku. Analiza uzasadnienia do w/w wyroku prowadzi do wniosku, że NSA wyraził ocenę, że zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne także w sytuacji, jeśli w toku ponownego rozpoznawania sprawy administracyjnej, zostałoby wszczęte postępowanie o unieważnienie w/w umowy, a zatem że NSA objął swoimi rozważaniami także aktualnie istniejący stan faktyczny. NSA stwierdził bowiem, że: "Rozpoznanie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od tego, czy w ogóle w przyszłości oraz w jaki sposób sąd powszechny rozstrzygnie sprawę o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży", a taki pogląd NSA wynika natomiast z tego, że jego zdaniem "Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji". (podkreślenia własne). Z powyższego wynika, że dla NSA zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego, to takie zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia uniemożliwia w ogóle wydanie decyzji, a nie takie którego uprzednie rozstrzygnięcie wpływa jedynie na treść decyzji. Dlatego też należy uznać, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej, brak jest podstaw do jej zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to także w aktualnym stanie faktycznym. Kończąc należy natomiast zaznaczyć, że z uzasadnienia NSA wynika związanie co do dalszego postępowania, sprowadzające się do konkluzji, iż kwestia ważności lub nieważności umowy sprzedaży z dnia 16 grudnia 1949 roku, nie jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uzasadnienia tego nie wynika natomiast, że kwestia ważności umowy nie ma wpływu na sam wynik sprawy oraz że w dalszym toku sprawy, nie będzie można zawiesić ewentualnego postępowania przed sądem administracyjnym. Wynika to z jednej strony z tego, że NSA rozumie zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego jako okoliczność, która bezwzględnie uniemożliwia wydanie decyzji, a po drugie, że przesłanki zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym ujęte są inaczej, niż w postępowaniu przed organem administracyjnym. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.