II SA/Kr 988/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA (del.) Elżbieta Kmiecik Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi D.G. i R.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [ ] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r.. znak [...], na podstawie art. 48 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu podania D. G. i R. G. - odmówiono nakazania rozbiórki gołębnika, usytuowanego na stropodachu garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Orzekając o powyższym ustalono, że sporny gołębnik został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] o pozwoleniu na budowę. Z protokołów kontroli i pomiarów z dat [...] r. oraz [...] r. wynika, że obiekt ten został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami, przy czym odległość gołębnika od granicy działki nr [...], należącej do D. G. i R. G. nie została zmniejszona . Budowa została zakończona, o czym inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego [...] r. Odnośnie zarzutów i uwag wnioskodawców wyjaśniono iż z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że gołębnik miał być zlokalizowany w odległości 1,80m od granicy z działką nr [...], położoną pomiędzy działką nr [...], której właścicielami są K. i J. B., a działką nr [...], której właścicielami są D. i R. G., zaś w czasie budowy odległość ta nie została zmniejszona. Granica nieruchomości wynikająca z postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] została ustalona po wydaniu pozwolenia na budowę i zakończeniu budowy gołębnika, dlatego przy ustalaniu, czy obiekt został usytuowany zgodnie z pozwoleniem nowy przebieg granicy nie może być uwzględniany. Wyjaśniono także, że kierownik budowy posiadał uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], co wynika z mapy sytuacyjnej sporządzonej przez biegłego sądowego. Po dokonaniu ponownych pomiarów ustalono, że odległość gołębnika od granicy działki nr [...] wynosi 198cm, zaś w zatwierdzonym projekcie - 220 cm. Zmiany usytuowania oraz wymiarów obiektu uznano jednak za nieistotne. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak [...]wnieśli w terminie odwołanie D. G. i R. G., którzy domagali się jej uchylenia w całości oraz nakazania rozbiórki spornego gołębnika, względnie - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarżący wskazywali, że decyzja organu pierwszej instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wystarczającego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie orzeczenia Sądu Okręgowego w [...], z którego wynika, że odległość między granicą ich działki a garażem, na którym posadowiono gołębnik jest mniejsza od przewidzianej w zatwierdzonym projekcie. Rozbieżności tych organ nie wyjaśnił, zatem nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co winien był zrobić, skoro wywodzi z tego podstawę rozstrzygnięcia oraz stwierdza, że zmiany położenia obiektu są nieistotne. Skarżący zarzucili również, że odstępstwa tego nie można uznać za-nieistotne. Taka ocena jest całkowicie swobodna jako niepoparta analizą stanu faktycznego, oraz że pomija ona interes strony. Odstępstwa są znaczne i mają istotne znaczenie, albowiem gołębnik jest urządzeniem szczególnie uciążliwym dla użytkowników działki sąsiedniej. Wobec tego nawet niewielka zmiana położenia gołębnika powoduje zwiększenie uciążliwości tej budowli. Podnosili także, że garaż, na którym posadowiono sporny gołębnik obecnie znajduje się w granicy nieruchomości skarżących. Wybudowanie obiektu w sposób sprzeczny z decyzją o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za prawidłowe oraz narusza zasady praworządności i legalności. Zdaniem skarżących decyzja, nie zawierająca właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego - co narusza art. 107 k.p.a. Nie wyjaśniono rozbieżności w ocenie odległości gołębnika od działki skarżących, nadto decyzja zawiera jedynie wymienienie przepisów stanowiących jej podstawę bez dokonania ich wykładni i przedstawienia toku rozumowania. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia nawiązano do dotychczasowego przebiegu postępowania, treści zaskarżonej decyzji oraz złożonego odwołania, stwierdzając następnie, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wskazano w tym zakresie, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta zawierała zapis o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. B. pozwolenia na nadbudowę garażu zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], o pomieszczenie gospodarcze do hodowli gołębi domowych. Z akt wynika również, że inwestor dopełnił wszystkich warunków pozwolenia na budowę, zatem roboty były prowadzone zgodnie z przepisami prawa, a następnie zawiadomił o zakończeniu robót właściwy organ nadzoru budowlanego, który nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji. Uznając iż zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie podano, że zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] może być podstawą do zbadania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej "okoliczności nieznanej" z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem - podstawą wznowienia postępowania. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, wobec wniosku wszczynającego postępowanie, w którym strony żądały wydania nakazu rozbiórki gołębnika, rozstrzygnął sprawę co do istoty. Badając legalność obiektu prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające analizując zgodność usytuowania zrealizowanego gołębnika z projektem budowlanym będącym załącznikiem do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nadal jest w obrocie prawnym. Artykuł 36 ust. 5 Prawa budowlanego określa enumeratywnie, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy uznać-za istotne. Powołany przez skarżących art. 36 ust. 5 pkt-2 tej ustawy istotnie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Analiza protokołu kontroli z dnia [...] r. i [...] r. oraz projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wykazała, że gołębnik usytuowany na dachu garażu winien mieć wymiary 200 cm x 180 cm, jego odległość do zewnętrznego obrysu garażu od strony południowo wschodniej, będącego w zbliżeniu do spornej granicy z działką nr [...] winna wynosić 130 cm, zaś obecnie -jest to 155 cm. Tym samym nastąpiło zwiększenie odległości gołębnika od granicy działki w porównaniu z projektem zagospodarowania, który jest załącznikiem do pozwolenia na budowę. Zrealizowany gołębnik ma wymiary 200 x 214 cm. Nieznaczne zmiany parametrów nie wpłynęły na zmniejszenie jego odległości od krawędzi południowo-wschodniej ściany garażu, tym samym od granicy działki. Należy zatem uznać, że nie miało miejsca istotne odstępstwo od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, brak więc podstaw do jej zmiany. Zaznaczono ponadto, że przedmiotowe postępowanie dotyczy realizacji gołębnika, nie zaś usytuowania garażu, na którym znajduje się gołębnik, względem spornej granicy, zatem zakończone postępowanie cywilne w sprawie przebiegu granicy nie miało wpływu na niniejszą sprawę. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak [...], D. G. i R. G. domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego. Skarżący zwrócili uwagę iż w toku postępowania organy stwierdziły, że nastąpiła zmiana gabarytów przedmiotowego gołębnika w stosunku do jego rozmiarów wynikających z pozwolenia na budowę, zaś pomimo to uznano, że zmiany te są nieistotne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionując zasadność odmowy wydania nakazy rozbiórki przytaczali treść art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 2, wskazywali iż stwierdzone istotne odstępstwa winny skutkować wszczęciem procedury określonej w art. 51 tej ustawy, a wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia, określonego w ust. 1 pkt 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek jego uchylenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniane wcześniej rozstrzygnięcie stanie się ostateczne. W takim stanie prawnym nie ma miejsca na uznanie administracyjne przy kwalifikacji odstępstwa, jak postąpiły organy obu instancji. Uznały one, wbrew przepisom ustawy, że zmiany co do wysokości, długości oraz szerokości, a przez to również kubatury, są nieistotne. Co więcej, organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli, w czasie której dokonano również sprawdzenia zgodności prowadzonych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym i stwierdzono odstępstwa, nie wykonał żadnego ze swoich ustawowych obowiązków. Skarżący zarzucili dalej , że brak właściwego i zgodnego z prawem działania organów nadzoru budowlanego doprowadził do tego, że wybudowany w aktualnym kształcie gołębnik jest samowolą budowlaną - został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem winien zostać rozebrany w oparciu o stosowną decyzję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zakurzonej decyzji. Wskazywał dodatkowo, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej oceny zakresu i sposobu wykonanych robót budowlanych oraz po analizie zgromadzonego w sprawie materiału wydał prawidłową decyzję. Nie zostały nadto potwierdzone zarzuty stron podnoszone w skardze, a stanowiące powtórzenie stanowiska zawartego w odwołaniu od decyzji pierwsze instancyjnej. Nieznaczne zmiany parametrów gołębnika opisane i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, nie wpłynęły w żadnym wypadku na zmniejszenie jego odległości od krawędzi południowo-wschodniej ściany garażu, a tym samym od granicy działki, nie uprawniają więc organów nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że nastąpiło istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Wbrew odmiennym sugestiom skarżących brak jest również przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego gołębnika w oparciu o zapis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżona i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż podawane w niej przyczyny, których rozważanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest przedwczesne. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107§1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, zaś występujące uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w osnowie decyzji organu pierwszej instancji postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało za przedmiot orzeczenie nakazu rozbiórki gołębnika, usytuowanego na stropodachu garażu na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ustawy z dnia 7.07.994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), którego treści jednak nie powołano w uzasadnieniu decyzji, nie wyjaśniając też zasad stosowania tego przepisu. Artykuł 48 ust. 1 tej ustawy stanowi w ust. 1, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej części tego artykułu oraz w art. 49 Prawa budowlanego zawarto przepisy przewidujące przesłanki i tryb legalizacji obiektu wzniesionego bez pozowania na budowę. O ile w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się na realizację przedmiotowego gołębnika na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] o pozwoleniu na budowę, takie ustalenia są adekwatne do powoływanej podstawy orzekania i samego rozstrzygnięcia. Ustalenia te są jednak szersze, bowiem dotyczą dokonanych przez inwestora w toku realizacji obiektu odstępstw od projekty budowlanego , które uznano za nieistotne, jak również obejmują okoliczności zakończenia budowy i zawiadomienia o powyższym organu nadzoru budowlanego. W tym zakresie, ani w osnowie, ani też w uzasadnieniu decyzji nie powołano stosownych przepisów obligujących do takich ustaleń, nie jest zatem wiadomym czy i jakie znaczenie okoliczności te posiadają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie niepełne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwe, powodując brak spójności pomiędzy uzasadnieniem, a samym rozstrzygnięciem. Brak w nim również oceny dowodów. Uchybienia w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczą także decyzji organu drugiej instancji. Przytoczono w niej co prawda treść art. 48 Prawa budowlanego, nie mniej jednak, czyniąc analogiczne jak organ pierwszej instancji ustalenia, również pominięto ocenę prawną w zakresie znaczenia dla oceny legalności wzniesionego obiektu faktu zgłoszenia przez inwestora zakończenia budowy, co do którego organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Także w uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśniono, czy orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego może nastąpić na innej niż przewidziana w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podstawie prawnej, w szczególności z uwagi na realizację gołębnika w sposób i odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nie przeprowadził oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym nie zajął stanowiska w sprawie będących podstawą zarzutów kwestii rozbieżności ocenie odległości gołębnika od działki skarżących zawartych protokołów kontroli i pomiarów z dat [...] r. oraz [...] r. Kwalifikację stwierdzonych w sprawie odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę należy uznać za dowolną bowiem, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie przytoczono nawet art. 36 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, nie dokonano jego wykładni i nie wskazano na zasady jego stosowania w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne skoro w jednym fragmencie wskazuje się iż z akt wynika , że inwestor dopełnił wszystkich warunków pozwolenia na budowę, dalej zaś wspomina o odstępstwach uznanych za nieistotne. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Skarżący pouczeni przed rozprawą o treści art. 200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożyli wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.