II SA/Kr 991/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 3 marca 2017 r., nr XXX/344/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biecz w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 3 marca 2017 r., nr XXX/344/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biecz w 2017 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaniechania wskazania w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biecz w 2017 roku" w § 3 ust. 1 litera b konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, w § 5 ust. 1 konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, oraz w § 5 ust.4 konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 3, 4, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. 2013r. poz. 856 ze zmianami) W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim nie konkretyzuje podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt oraz lekarza weterynarii realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stawienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest niewątpliwie przedmiotowa uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści programu rada obowiązana jest m.in. zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji wielu zadań. Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulację zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez radę gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taka oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Określenia takie jak : "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...)opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielanie pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Powyższe ponadto służyć ma zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki (roczny) termin jego obowiązywania. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wdanego na podstawie art. l la ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016r. sygn. II Są/Kr 398/16, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013r. II OSK 37/13 wyrok WSA w Rzeszowie II Sa/Rz 858/15). W odpowiedzi na skargę, skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że przepisy art. 11a ust. 2 pkt 3, 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt, nie nakazują wskazywania w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, oraz konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem, tak jak to ustawodawca uczynił w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, który wyraźnie stanowi, że Program obejmuje - "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 3 marca 2017 r., nr XXX/344/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biecz w 2017 r. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z nim (ust.1) Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei ust. 3a stanowi, iż program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Ust. 4 wprowadza zasadę, iż realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast ust. 5 wskazuje, iż program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Następne ust. 6-7 dotyczą projektu - projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Ust. 8 stanowi, że podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Załączniki do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełniają obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawierają wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3, 4, 6 przez nieuregulowanie w treści uchwały tj. załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Biecz w 2017 roku" w § 3 ust. 1 litera b konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, w § 5 ust. 1 konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, oraz w § 5 ust. 4 konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów. Wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę, że art. 11a ust. 2 nie zawiera takiego obowiązku wprost, nie zasługują na uwzględnienie, albowiem jego treść rozumieć należy w powiązaniu z art. 11 ust. 1 stanowiącym o zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu jako do zadaniach własnych gmin. W tym kontekście odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt; czy poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt obliguje gminę do precyzyjnego uregulowania sytuacji, gdy zajdzie konieczność zapewnienia opieki takim zwierzętom. Nie ulega wątpliwości, że w Programie nie uregulowano w dostateczny sposób tychże kwestii, przez co program cechuje duża ogólnikowość i brak precyzyjności postanowień. Z uwagi na powyższe istotne braki uregulowania wadliwe jest także wskazanie ogólne wysokości środków pieniężnych służących realizacji zadań określonych w Programie, gdyż brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 w/w ustawy. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku, w zakresie jak w przedmiotowej sprawie, musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Braki elementów obligatoryjnych stwierdzone w kontrolowanej uchwale są tego rodzaju i znaczenia, że czynią niewykonalnym praktycznie cały program opieki nad zwierzętami, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.