II SA/Kr 992/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Krowodrza w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 28 marca 2017 r. nr XXVII/425/2017 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miechów w 2017 roku skargę oddala. Prokurator Rejonowy Kraków-Krowodrza wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Miechowie Nr XXVIl/425/2017 z 28 marca 2017 roku, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miechów w 2017 roku, wskazując, że zaskarża uchwałę w zakresie obejmującym treść § 2 ust. 5 w którym zawarto zapis o działaniach edukacyjno informacyjnych gminy w zakresie ochrony zwierząt oraz § 3 w zakresie braku określenia w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację celów ochrony zwierząt. Prokurator zarzucił rażące naruszenie: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym , art. 11 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) poprzez zawarcie w § 2 ust. 5 Programu postanowień dotyczących prowadzenia przez gminę działań edukacyjno-informacyjnych w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe, - art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację celów ochrony zwierząt. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności przytoczył argumenty przemawiające za uznaniem uchwały za akt prawa miejscowego, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Następnie zacytował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 roku, II SA/Kr 398/16, gdzie stwierdzono, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ponadto odwołując się do treści innych wyroków prokurator wskazał, że jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Ponadto ustawa o ochronie zwierząt przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących o przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. W ocenie skarżącego, analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że w § 2 ust. 5 zawiera ona zapis dotyczący działań edukacyjne informacyjnych gminy w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować. Wobec tego Rada Gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Tak podjęta uchwała narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała nie zawiera zapisu obligatoryjnego na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a mianowicie zapisu o sposobie wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ochrony zwierząt. Uchwała zawiera wprawdzie zapis, iż gmina będzie wydatkować środki w wysokościach i na zasadach określonych w umowach zawartych przez gminę na realizacje zadań, w wysokościach wynikających z zaistnienia okoliczności wskazujących na obowiązek pokrycia przez gminę wydatków, jednakże zapis ten nie jest zapisem konkretyzującym sposób wydatkowania środków. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy i Miasta Miechów wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że istnieje niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii uznania programu za akt prawa miejscowego. Istnieją orzeczenia, które kwalifikują program jako akt o charakterze wewnętrznym, a nie akt prawa miejscowego. Sama uchwała nie była w tym zakresie kwestionowana przez organy nadzoru. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie w uchwale dokładnego sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację celów ochrony zwierząt organ zwrócił uwagę, że w/w przepis nakazuje w programie określić wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Program zawiera takie zapisy, natomiast ustawa pozostawia kwestie sposobu wydatkowania tych środków do uznania rady. Zatem żądanie stwierdzenia nieważności zapisu uchwały z uwagi na to, że nie zawiera on "dokładnego" sposobu określenia wydatkowania środków jest żądaniem daleko idącym. A nadto jest to określenie ocenne. Gmina w §3 wskazała, jaką kwotę przeznacza na realizację programu oraz określiła sposób wydatkowania środków wskazując, że będą one wydatkowane w wysokości i na zasadach określonych w umowach zawartych przez gminę i wynikających z zaistnienia okoliczności wskazujących na obowiązek pokrycia przez gminę tych wydatków. W ocenie gminy zawarcie w uchwale w/w zapisów spełnia wymogi określone w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i nie można podzielić zarzutu skarżącego, że uchwała nie zawiera obligatoryjnego zapisu o sposobie wydatkowania środków finansowych, które miałoby skutkować nieważnością. Zarzut braku obligatoryjnego elementu uchwały mógłby być uwzględniony dopiero gdyby takiego zapisu nie było w ogóle w uchwale. Odnosząc się do kwestii umieszczenia w Programie działań edukacyjno-informacyjnych organ wskazał, że te działania mają na celu ochronę zwierząt i mieszczą się w ramach obligatoryjnego punktu Programu jakim jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. W oaprciu o at. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Nr XXVII/425/2017 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miechów w 2017 roku, która podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej w skrócie u.s.g.), art. 11 ust, 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, dalej u.o.z.). i w zw. Z art. 56 ust. 1,2,3,4 ustawy z 11 marca 2004 o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakażnych zwierząt (Dz.U. 2014.1539). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, winna corocznie do dnia 31 marca, w drodze uchwały, określić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., do których należą w szczególności : zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, przy czym podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie, z tym zastrzeżeniem, iż niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 6-8). Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11a u.o.z., w powiązaniu z art. 11 u.o.z prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 -8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Zatem niewskazanie schroniska, lub też danych podmiotu np. gospodarstwa rolnego (w tym określenie adresu), uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy przed wszystkim zauważyć, że wbrew twierdzeniu Prokuratora, natomiast zgodnie ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę w niniejszym przypadku przy uchwaleniu przez Radę Miejska w Miechowie uchwały nr XXVII/425/2017 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miechów w 2017 r. roku nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, a sama uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniający stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części. Dokonując zatem oceny rozpoznawanej j uchwały w kontekście przedstawionych wyżej regulacji i uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu Prokuratora Rejonowego Kraków – Krowodrza co do naruszenia zaskarżonym aktem przepisu art. 11 ust. 2 u.z.o. poprzez zawarcie w § 2 ust. 5 przedmiotowej uchwały zapisu, który dotyczy działań edukacyjne informacyjnych gminy w zakresie ochrony zwierząt bezdomnych oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz co do naruszenia przepisu art. 11a ust. 5 u. o. z., który normuje zapis o sposobie wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu ochrony zwierząt przez brak wymaganej konkretyzacji sposobu wydatkowania tych środków. Jak wyżej wskazano podstawą materialnoprawną podjęcia przedmiotowej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie jej uchwalenia t.j. w dniu 28 marca 2017 r. Zauważyć należy, że ustawą z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102) wprowadzono zmianę w przepisie art. 11a ust. 2 polegającą na dodaniu w części wprowadzającej funktora "w szczególności". W wyniku dokonanej zmiany - obowiązującej od dnia 6 stycznia 2017 r. - e przepis ten uzyskał następujące brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że w takim brzmieniu przepis ten przewiduje obligatoryjn, ale otwarty katalog zadań, jakie mają zostać określone w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Znowelizowane brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. uprawnia zatem Radę Miejska w Miechowie aby w uchwale z dnia 28 marca 2017 r. umieściła dodatkowe zadania dla Gminy polegające na prowadzeniu także działań edukacyjnych w zakresie ustalonym w punkcie 5 lit.: a-g załącznika do przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 11 a ust. 2 u.o.z. jest niezasadny i jako taki nie może prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo i że w tej części należy stwierdzić jej nieważność. Sąd nie znalazł także innych powodów, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w tym również w zakresie naruszenia wymogu z art. 11 a ust. 5 u.o.z , zgodnie z którym Program, o którym mowa w art. 1 zawiera wskazanie wysokości kosztów finansowych przeznaczonych na jego realizacje oraz sposób jego wydatkowania. W § 3 załącznika do ww. uchwały Rada Miejska w Miechowie wskazała, że na realizację zadań wynikających z Programu zabezpiecza w budżecie Gminy kwotę 51.500 zł i określiła w jaki sposób będą środki te będą wydatkowane, wskazując, że będzie to" " na zasadach określonych w umowach zawartych przez Gminę na realizacje zadań objętych Programem, w wysokościach wynikających z zaistnienia okoliczności wskazujących na obowiązek pokrycia przez Gminę wydatków w ramach zadań programu, a nie objętych zawartymi umowami". W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w Programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ustawodawca pozostawia organowi sposób określenia jak te środki będą wykorzystywane, nie określa jednak wymagań dotyczących stopnia konkretyzacji przy określaniu jak te środki będą wydatkowane. W ocenie Sądu należy zaaprobować jako dopuszczalne takie określenie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje Programu jako to zostało sformułowane w przedmiotowej uchwale. Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.