II SA/Kr 993/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K.P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących K. P. oraz L. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. Burmistrz B. na wniosek M. D. i na jego rzecz ustalił warunki zabudowy na budowę ośrodka rekreacyjnego jazdy konnej o obsadzie do 5 koni na działce nr [...] w miejscowości J.. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i L.P.. Decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność sprecyzowania wniosku, ponieważ postępowanie dotyczy budynku w trakcie procedury legalizacji przed organami nadzoru budowlanego i przedmiot postępowania już istnieje. Należy również prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, sporządzić prawidłową analizę oraz dokonać uzgodnień z właściwymi organami. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r. Burmistrz B., na wniosek M. D. i na jego rzecz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie do 5 koni na działce nr [...] w miejscowości J. - ramach postępowania legalizacyjnego. Od decyzji tej odwołanie wniósł L.P. wskazując, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, albowiem taki rodzaj funkcji istnieje tylko na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący nie zgodził się z ustaleniami dotyczącymi linii zabudowy i kierunku kalenicy głównej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925) postanowiło: 1. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3.5 pt: "Gabaryty zabudowy" i w tym zakresie orzec: "Gabaryty zabudowy: a. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej max.3,90 m, b. wysokość kalenicy- max. 6,5 m, c. kierunek głównej kalenicy budynku- prostopadły do drogi gminnej, d. dach dwuspadowy o nachyleniu połaci od 20 ° do 35 °, e. szerokość elewacji frontowej do 9,80 m", 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora M. D. z 30 października 2015 r. Do wniosku inwestor załączył postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 2 października 2015 r. znak: [...] zobowiązujące M. i A. D. do wystąpienia do Burmistrza B. w terminie do dnia 30 października 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...], który wybudowany został samowolnie. Zatem niniejsze postępowanie jest częścią postępowania zmierzającego do legalizacji budynku. W toku postępowania organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o udzielenie informacji, czy postępowanie legalizacyjne jest nadal prowadzone. W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż skoro inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy, nie została wydana decyzja kończąca postępowanie. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl przepisu art. 61 ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do treści art. 61 ust. 7 ustawy, wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) . Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Z akt sprawy wynika, że organ wyznaczył obszar analizowany, sporządził nową analizę terenu. W analizie wskazano, że teren inwestycji położony jest w terenach wiejskich Gminy B.. Wiodącą funkcją na tym obszarze jest zabudowa mieszkalna - jednorodzinna nierolnicza, przemieszana z zabudową zagrodową. Jak dalej stwierdzono, działka będąca przedmiotem postępowania stanowiła niegdyś siedlisko rolnicze złożone z budynków gospodarczych, inwentarskich oraz budynku mieszkalnego. Według oceny Kolegium, planowane przedsięwzięcie, tak jak ustalił organ l instancji, stanowi kontynuację funkcji, jaka na tym terenie występuje, a jest to głównie funkcja mieszkaniowa i gospodarcza. Objęty wnioskiem budynek gospodarczy wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Przedmiotowy budynek będzie służył do hodowli koni w ilości do 5 sztuk. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sprzeciwią się realizacji takiej inwestycji. Hodowla 5 koni nie jest też przedsięwzięciem mogącym pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. (...) W odwołaniu skarżący podkreśla, że teren sąsiadujący z działką nr [...] jest terenem zabudowy mieszkaniowej. Taka funkcja jest nie do pogodzenia z inwestycją polegającą na realizacji budynku gospodarczego, gdzie będzie znajdowało się do 5 koni. Kolegium nie podziela takiego poglądu. Spełnienie warunku kontynuacji nie musi polegać tylko na powieleniu sposobu zagospodarowania, jaki w obszarze analizowanym występuje. Jak podkreśla się w orzecznictwie w takiej sytuacji wystarczy, że nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie budynek gospodarczy ze swoimi parametrami nie będzie odbiegał od średniej występującej w obszarze analizowanym. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeśli wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami w/w ustawy jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, według oceny Kolegium, nie ma przesłanek do uznania decyzji organu l instancji za wadliwą. Burmistrz B. prawidłowo przeprowadził postępowanie, a sporządzona analiza ujawniła, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonej decyzji organ l instancji w analizie dokonał wykazania średnich wartości parametrów, jednak w samej decyzji parametry zabudowy wyznaczył, jako "istniejące", co nie jest prawidłowe. Co prawda w niniejszej sprawie mamy do czynienia z legalizacją budynku, nie zmienia to jednak faktu, że warunki zabudowy powinny być ustalone tak jakby tego budynku nie było. Dlatego też w tym zakresie Kolegium, na podstawie analizy, dokonało merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia : 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z mapy, na wyznaczonym obszarem analizy terenie nie ma w sposób jednoznaczny ukształtowanej linii zabudowy. Zabudowa ta jest raczej rozproszona, dlatego też organ linię tę ustalił, jako istniejącą obecnie. W tym kontekście można skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego z ustępu 4 paragrafu 4 rozporządzenia. W ocenie Kolegium tak ustalona linia zabudowy nie zaburzy zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania. Zgodnie z § 5 rozporządzenia : 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak ustaliło Kolegium na podstawie sporządzonej w analizie tabeli, średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 12 %. W decyzji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 12 %, a zatem zgodnie z cytowanym wyżej przepisem. Z kolei wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na minimum 67 % powierzchni działki, co też wynika ze średniej występującej w obszarze analizy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków na terenie objętym analizą wynosi ok 9,80 m. W swoim podaniu inwestor wnioskuje o wyznaczenie szerokości 4 m. Kolegium w tej materii ustaliło, że szerokość elewacji frontowej nie może przekraczać średniej występującej w obszarze analizy, czyli 9,80 m, Jak stanowi § 7 rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak ustalono, działka nr [...] sąsiaduje z zabudowanymi działkami nr [...] i [...]. Na działkach tych znajdują się budynki gospodarcze i mieszkaniowe o różnej wysokości elewacji frontowej wahającej się od 3 do 5 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 3,90 m. W decyzji Kolegium, zatem ustaliło maksymalną wysokość elewacji frontowej na 3,9 m, czyli w oparciu o średnią występującą w obszarze analizy. Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak stwierdzono, średnia wysokość kalenicy dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 6,5 m, W decyzji ustalono, więc wysokość kalenic na maksymalnie 6,5 m, a zatem odpowiednio do wysokości występującej w obszarze ł analizowanym. Średni kąt nachylenia dachów wynosi 24°. W obszarze analizy występują dachy o kącie nachylenia od 20° do 35°. Kolegium wskaźnik ten ustaliło w przedziale od 20° na maksymalnie 35°, co jest zgodnie z wnioskiem inwestora. Tak ustalony kąt dachu nie będzie odbiegał w tym aspekcie od dachów występujących w obszarze analizy. Na podstawie zabudowy znajdującej się w obszarze analizy przyjęto kierunek kalenicy głównej dachu (prostopadły do drogi). W obszarze analizowanym, bowiem większość dachów ma kierunek prostopadły do drogi. Ustalono także, że dach będzie dwuspadowy. Według oceny Kolegium ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalono je zgodnie przepisami w/w rozporządzenia tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Parametry inwestycji ustalone zostały na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia, bez uciekania się do zbyt ogólnej i dowolnej interpretacji. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są zdaniem Kolegium również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej - ul. K. . Działka objęta wnioskiem, jako już zabudowana, posiada dostęp do sieci infrastruktury technicznej, co wynika również z mapy przedłożonej do wniosku M. D.. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze udzieloną do poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnioną architekt M. B. , zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w B. w zakresie gruntów rolnych (postanowienie z dnia 24.03.2017 r. znak: [...]) oraz z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych, który to organ nie zajął stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. P. i L.P.. Podnieśli, że nie zgadzają się z interpretacją przepisów w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazali, że zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Dodatkowo podnieśli, że przez celowe nieustalenie stanu faktycznego i procedowanie na mapie zawierającej istotne wady (m. in. brak istniejących budynków) został naruszony art. 7 i 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku : a. naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. ) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie, która nie została podniesiona w skardze a którą sąd administracyjny powinien wsiąść pod uwagę z urzędu jest ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej. Z akt sprawy oraz decyzji wydanych w obu instancjach wynika, że wystąpienie przez M. D. z wnioskiem z dnia 30 października 2015 r o warunki zabudowy dla inwestycji na działce [...] w miejscowości J. miało związek z postępowaniem legalizacyjnym jakie prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. a dotyczącego samowolnie wybudowanego na działce ewid.[...] w miejscowości J. budynku o wymiarach zewnętrznych 4,0 m x 15 m zlokalizowanego na działce stanowiącej własność M. i A. D.. Jednakże z akt sprawy w szczególności postanowienia z dnia 2 października 2015 r PINB w B. Nz : [...] wynika, że postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w stosunku do M. i A. D., którzy (jako wyłączni współwłaściciele nieruchomości) zostali zobowiązani do wystąpienia do Burmistrza B. w terminie do dnia 30 października 2015 r o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanej inwestycji - to jest budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce ewid. [...] w miejscowości J.. Zasadą jest, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) musi być uzyskana przez inwestora w przypadku braku planu miejscowego, jako warunek konieczny do wystąpienia o pozwolenie na budowę, a zatem przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Powyższe wynika w szczególności z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym. Decyzja ta stanowi następnie podstawę dla sporządzenia projektów budowlanych, które są weryfikowane na dalszym etapie przez organ architektoniczno-budowlany (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ). W myśl art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak stanowi art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy określają, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego obowiązuje zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust 1) . Jednocześnie nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego). Stosownie do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1890/12 ( cbois) : "1) W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego 2) Jeżeli zasadą jest, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy. W razie, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzec przy tym trzeba, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie, w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy, co do rozpoczętej inwestycji." W rozpatrywanej sprawie wnioskujący o wydanie warunków zabudowy – M. D. nie był stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem byli nimi Państwo A. D. i M. D.. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych współwłaścicielami działki [...] położonej w J. są na prawach współwłasności majątkowej małżeńskiej A. D. i M. D.. Tym samym niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wnioskodawcę M. D.. W stosunku do tej inwestycji stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy mogli być wyłącznie małżonkowie A. D. i M. D., to jest osoby będące stroną postępowania legalizacyjnego. Z tej przyczyny koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym względzie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy administracyjne obu instancji wbrew zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa wbrew zasadzie ogólnej wyrażonej w art. 8 k.p.a. na które powołują się skarżący. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyższe uwagi, wyjaśnić czy M. D. w złożonym wniosku z dnia 30 października 2015 r. działał w imieniu własnym i na swoją rzecz czy też, jako pełnomocnik rodziców A. i M. D.. Jeśli działał, jako pełnomocnik strony to adresatem decyzji o warunkach zabudowy powinna być strona postępowania a nie pełnomocnik strony. Z postanowienia PINB w B. z dnia 2 października 2015 r Nz : [...] wynika, że M. i A. D. zostali zobowiązani do wystąpienia do Burmistrza B. w terminie do dnia 30 października 2015 r, a zagadnieniem wstępnym dla tego postępowania jest wydanie przez Burmistrza B. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego na działce [...] w miejscowości J.. Budynek o konstrukcji drewniano murowanej (z pustaka H+H) kryty dachem dwuspadowym z blachy trapezowej jest już wybudowany. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto za sporządzoną analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, że działka inwestycyjna położona jest w terenach wiejskich Gminy B.. Wiodącą funkcją na tym obszarze jest zabudowa mieszkalna - jednorodzinna nierolnicza, przemieszana z zabudową zagrodową z towarzyszącymi usługami stopnia podstawowego. Forma architektoniczna istniejącego budynku stanowi kontynuację występujących form architektonicznych. Wnioskowana funkcja hodowlana stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji hodowlanej - zagrodowej o wielkości obsady zwierząt, która nie oddziaływuje na środowisko. Jak dalej stwierdzono, działka będąca przedmiotem postępowania stanowiła niegdyś siedlisko rolnicze złożone z budynków gospodarczych, inwentarskich oraz budynku mieszkalnego. Trafna jest, zatem ocena Kolegium, że planowane przedsięwzięcie, tak jak wcześniej ustalił organ l instancji, stanowi kontynuację funkcji, jaka na tym terenie występuje, a jest to głównie funkcja mieszkaniowa i gospodarcza. Objęty wnioskiem budynek gospodarczy, który będzie służył do hodowli koni w ilości do 5 sztuk, wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, bowiem że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko a ewentualne wątpliwości trzeba rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela po myśli zasady wolności zagospodarowania terenu. Wszystkie naprowadzone, motywy sprawiły, że Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.