II SA/Kr 994/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.),zwanej dalej: " ustawą", w związku z § 1 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 kpa, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pt: "Budowa budynku, mieszkalnego, jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wbudowanym wraz z budową ciągu pieszo-jezdnego na części działki nr [...] obr. [...] w K". Organ ustalił, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, a ustosunkowując się do treści zarzutów wyjaśnił, iż podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy, w tym, czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Drugim etapem w procesie inwestycyjnym, będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie ustawy Prawo budowlane, w której będą rozstrzygane kwestie budowlano - techniczne. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli odwołanie L.K., Z.S., J.S. , S.S. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, iż nie dokonano dokładnej analizy rzeczywistych warunków terenowych. Stwierdzili, iż dany teren nie ma dostępu do drogi publicznej, ponadto opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie opiera się na żadnych faktach, a jedynie na niepełnej dokumentacji. Odwołujący zarzucili również nierozstrzygnięcie kwestii ciągu pieszo - jezdnego oraz nieoznaczenie linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało ww. decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż w sytuacji przedstawienia przez kompetentną osobę tj. osobę wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Jako organ II instancji ogranicza się do zbadania, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie zasadami nie rozpatrując analizy merytorycznie. SKO stwierdziło, iż bezpośredni dostęp do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji, zagwarantowany jest przez istniejący zjazd z ul. [...] co wynika między innymi z przedstawionej opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 6 września 2011 r. Ponadto zostało podkreślone, iż cała działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji, jest własnością inwestora. Dlatego też, kwestia ustanowienia i przeprowadzenia ewentualnego przejazdu po jej terenie należy tylko i wyłącznie do inwestora. Odnosząc się do podniesionej przez odwołujących kwestii nieoznaczenia linii zabudowy, na stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji mapie SKO wskazało, iż budynek jest planowany w drugiej linii zabudowy w stosunku do ul.[...] , w związku z czym odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy od strony tej drogi. Organ podniósł też, iż kwestia zgodności planowanej inwestycji, w tym ciągu pieszo - jezdnego z przepisami techniczno - budowlanymi, będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. S.S. wniósł o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że SKO nie zbadało w wystarczającym zakresie materiału dowodowego ani stanu faktycznego, a jedynie sprawdziło poprawność analizy pod względem formalnym - nie odnosząc się do niej merytorycznie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, gdyż nie została rozstrzygnięta kwestia ciągu pieszo - jezdnego. Wg skarżącego fakt bycia właścicielem działki nr[...], nie przesądza, iż ustanowienie i przeprowadzenie danego przejazdu po jej terenie należy tylko do inwestora. Skarżący stwierdził, że kwestia możliwości zlokalizowania obiektów budowlanych w granicy działek rozstrzygana jest na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie wyłącznie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzucił też naruszenie art. 7 i 77 kpa, a w piśmie procesowym z dnia 4 października 2012 r. - także naruszenie § 7 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych jej zarzutów. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu-widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanym dalej "ppsa" (Dz. U. z 2012, póz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając zarzuty skarżącego Sąd uznał je za niezasadne bądź nie mające wpływu na ostateczną ocenę zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem". Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z przytoczonego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych wyżej warunków. Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, dla ustalenia warunków zabudowy sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. G.B. , wpisanego na listę samorządu zawodowego urbanistów, organ prawidłowo ustalił, że spełnione zostały wszystkie wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Należy zaznaczyć, iż podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy, w tym, czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi rozporządzenia. Nie można zatem stwierdzić, aby projektowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. W decyzji SKO szczegółowo i precyzyjnie uzasadniło swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, a w uzasadnieniu przedstawiło swoje stanowisko w zakresie spełnienia wymogów do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazało zarzuty zawarte w odwołaniach i prawidłowo wyjaśniło, dlaczego zarzuty odwołujących się nie mogły zostać uwzględnione. Zarzut dotyczący niewyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego przez SKO Sąd uznał za niezasadny. SKO zbadało bowiem analizę i zebrany materiał dowody w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dana analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Sąd podziela ocenę SKO, że analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i spełnia wymogi określone rozporządzeniem, w związku z tym jej wyniki są wiarygodne, a wydana w sprawie decyzja l instancji odpowiada wynikom tej analizy. W analizie - jak już wyżej podniesiono prawidłowo określono obszar analizowany i co istotne, taki obszar analizy pozwolił na dokonanie charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy oraz ustalenie wnioskowanych warunków. SKO prawidłowo przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do podważania faktów i wniosków przedstawionych przez specjalistę, co nie oznacza, iż wniosek nie został merytorycznie rozpatrzony gdyż została wydana merytoryczna decyzja utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. Odnośnie zarzutu nierozpatrzenia kwestii ciągu pieszo - jezdnego Sąd podnosi, że prawidłowo organy wyjaśniły stronom, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dlatego też wszelkie podnoszone przez strony argumenty dotyczące kwestii technicznych nie mogły w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanych decyzji. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych odnosi się tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., II OSK 1643/09, LEX nr 746705). Drugim etapem będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie ustawy Prawo budowlane, a w ramach projektu budowlanego inwestycji zostaną rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, dokładne gabaryty i forma architektoniczna obiektu, możliwość przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich oraz zaopatrzenie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich oraz lokalizacja ciągu pieszo - jezdnego. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na wniosek inwestora. Dlatego twierdzenie inwestora, że kwestia przejazdu pieszo - jezdnego po danym terenie nie należy tylko do inwestora jest nieuzasadnione. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego rna tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z wyżej opisanych względów przytoczone w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie gdyż nie dotyczą ustalenia warunków zabudowy ale budowlano - technicznych warunków, które są przedmiotem ustalania i rozstrzygania na etapie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z § 1 ww. rozporządzenia ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, natomiast sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wyżej powołane i zastosowane przez organy rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jak wynika z mapy ewidencyjnej inwestor ma możliwość zapewnienia dojścia i dojazdu do planowanego budynku, a szczegółowe rozwiązanie i jego ocena nie należy do tego etapu postępowania. Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, materiał w sprawie został zebrany prawidłowo, a postępowanie przeprowadzone rzetelnie i wyczerpująco. Organy w uzasadnieniach swych decyzji ustosunkowały się do wszystkich wątpliwości i zarzutów stron. Prawidłowo organy przyjęły i wyjaśniły stronom, że przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują wyznaczania od drogi publicznej drugiej linii zabudowy. Zaskarżona decyzja wyraźnie wskazuje na przyczyny dopuszczenia budowy budynku w granicy, ale szczegółowe usytuowanie budynku względem granic działek sąsiednich, jak już podniesiono, zostanie ustalone na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi, teren inwestycji graniczy z działką [...](np. k. [...], a wysokość elewacji frontowej planowanego budynku (od 5,5 do 8 m) została ustalona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia jako kontynuacja wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce nr [...]która zgodnie z analizą wynosi 7 m do okapu dachu połaciowego, podczas gdy wysokość istniejącego budynku na dz.161 (teren inwestycji) wynosi ok. 9 m, a na sąsiedniej działce [...] -ok. 9,5 m. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.