II SAB/Kr 100/17

Kraków, dnia 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2017 r. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zarządzić zwrot skarżącemu W.S. kwoty 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 6 marca 2017 r., wniesionym 7 marca 2017 r., W.S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o udzielenie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – następujących informacji i wyjaśnień na piśmie: 1) Czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyraził pisemną zgodę na przebywanie przez pracowników PINB tj. A.W. po godzinach pracy w biurze PINB. Proszę o kopie ww. zgody. 2) Czy A.W. ma upoważnienie oraz czy w zakresie jej czynności znajduje się umocowanie do dokonywania doręczeń korespondencji urzędowej stronom w siedzibie PINB, także po godzinach pracy PINB. Proszę o kopię zakresu jej czynności na stanowisku pracy. 3) Czy A.W. ma upoważnienie do dokonywania kontroli budynków w zakresie nielegalnego użytkowania budynków. Proszę o kopię stosownego upoważnienia. 4) Czy M.K. ma upoważnienie do dokonywania kontroli budynków w zakresie nielegalnego użytkowania budynków. Proszę o kopię stosownego upoważnienia. 5) Czy A.W. ma zgodę pracodawcy na korzystanie z pojazdu służbowego dla celów prywatnych po godzinach pracy. Proszę o kopię stosownego upoważnienia. 6) Udzielenie informacji, z jakich powodów w dniu wskazanym jako dzień wewnętrzny PINB, tj. [....] 2017 r. zostałem wpuszczony do siedziby PINB po godzinach jego urzędowania (ok. godziny 16.30), gdzie doręczono mi postanowienia o wymierzeniu kary. 7) Udzielenie informacji, w jakich dniach stycznia 2017 r. przebywał na urlopie lub był nieobecny w pracy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego J.K. Czy w związku z jego usprawiedliwioną nieobecnością w pracy dopuszczalne było podpisywanie przez niego w okresie nieobecności decyzji i postanowień w sprawach indywidualnych. 8) Udzielenie informacji i wyjaśnień, z jakich powodów PINB Z. nie wydał w przewidzianym prawem terminie decyzji o użytkowaniu mojego obiektu położonego w K. , z jakich powodów organ nie przestrzegał obowiązku wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy i powiadomienia o tym strony. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że ww. informacje i wyjaśnienia będą stanowiły część dokumentacji dowodowej w sprawie karnej wobec funkcjonariuszy PINB Z. w związku z ich bezczynnością w sprawie, narażeniem W.S. na szkodę oraz przekroczeniem przez pracowników PINB swoich uprawnień i niedopełnieniem przez nich obowiązków przy wykonywaniu władzy publicznej. Pismem z dnia 15 marca 2017 r., [....] , doręczonym W.S. dnia 22 marca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , w odpowiedzi na wniosek z dnia 6 marca 2017 r. (data wpływu 7 marca 2017r.) o udzielenie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował, iż: -- pytania zadane w pkt 1,2,3,4,5,6,8 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), gdyż wnioskowane w w/w punktach informacje dotyczą danych z akt osobowych pracowników. Akta osobowe, które pracodawca musi prowadzić, są niewątpliwie zbiorem danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (dalej jako uodo). Wobec tego udostępnianie przez pracodawcę podmiotom trzecim informacji w nich zawartych powinno odbywać się z poszanowaniem warunków przetwarzania danych osobowych. Pracodawca, przetwarzając dane osobowe pracowników, powinien dołożyć szczególnej staranności, by ochronić ich interesy. Przede wszystkim musi zapewnić, aby dane te były przetwarzane zgodnie z prawem i aby nie były dalej przetwarzane niezgodnie z celami, dla których zostały pozyskane (art. 26 uodo). Zgodnie z art. 5 ust. 1 udip prawo do informacji publicznej może być ograniczone w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto w myśl ust. 2 przywołanego przepisu prawo do informacji publicznej można ograniczyć m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie regulacja art. 5 ust. 2 zd. 2 udip kompleksowo wyznacza granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1854/11). Ograniczenie prywatności osoby pełniącej funkcję publiczną dopuszczalne jest w odniesieniu do informacji, które mają związek z pełnieniem funkcji publicznej, w tym odniesieniu do warunków powierzenia i wykonywania funkcji. To, że dany pracownik pełni funkcję publiczną, nie oznacza zatem, że pracodawca może udostępnić w ramach udip każdą informację o nim. Musi istnieć adekwatny związek przyczynowy między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14), a taki w tym przypadku nie zachodzi. -- odnosząc się do pytania zawartego w pkt 7 poinformowano, iż częściowo (w zakresie zdania pierwszego) informacja podlega udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem poinformowano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w miesiącu styczniu 2017 r. przebywał na urlopie w dniach: 05.01.2017r., 30.01.2017r. oraz 31.01.2017r.. W.S. wniósł w dniu 6 kwietnia 2017 r., datowaną na dzień 5 kwietnia 2017 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na pytania zadane przez skarżącego we wniosku z dnia 6 marca 2017 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, podczas gdy na podstawie w/w przepisu posiada ona charakter informacji publicznej. Skarżący w skardze wniósł o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia 6 marca 2017 r. i udzielenia odpowiedzi na kwestie zawarte w pkt 1-6, 8 - w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości 5. 000zł, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 6 marca 2017 r. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o udzielenie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – żądanych informacji i wyjaśnień na piśmie. Skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem, znak [....] z dnia 15.03.2017 r. (doręczonym w dniu 22 marca 2017 r.) w pkt 1 odmówił skarżącemu udzielenia odpowiedzi na zadane pytania o nr od 1-6, 8. Udzielił wyłącznie odpowiedzi na pytanie nr 7. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, iż nie może udzielić odpowiedzi na żądane kwestie, bowiem poruszane zagadnienia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a informacje żądane znajdują się w aktach osobowych pracowników i podlegają ochronie. W szczególności organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r, I OSK 1540/13 i konieczność zachodzenia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy żądaną informacją odnośnie pracownika, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Stwierdził, że uzasadnienie ww. pisma i argumenty odmowne są błędne i w sposób nieuzasadniony ograniczają skarżącemu możliwość kontroli działań organu publicznego i jego pracowników. Co więcej, część informacji jest ważna w związku z toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniem o nałożenie kary za rozpoczęcie użytkowania budynku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ma pełną wiedzę, iż toczy się z jego inicjatywy takie postępowanie i że wskazani w zapytaniu pracownicy nadużyli swoich uprawnień funkcjonariuszy publicznych. Żądane dokumenty nie zostały zaś załączone do akt postępowania administracyjnego w sprawie, więc nie wiadomo, czy wynika to z zaniedbania organu, czy z braku upoważnień pracowników. Przed wystąpieniem na drogę sądową skarżący chciał uzyskać zapewnienie o istnieniu dokumentów i zapoznać się z ich treścią, bowiem działania pracowników bezpośrednio rzutują na interes prawny skarżącego. Skarżący stwierdził, że PINB Z. , odmawiając mu udostępnienia informacji publicznej władczym, jednostronnym oświadczeniem woli, powinien był wydać decyzję odmowną. Wszystkie zadane przez skarżącego pytania i kwestie miały walor informacji publicznej. Dotyczyły prawidłowości funkcjonowania organu, posiadania przez pracowników stosownych upoważnień i zgód. Część z nich dotyczyła również zasad wykonywania nadgodzin przez pracowników PINB oraz wykorzystywania pojazdu służbowego dla celów prywatnych, a więc niezgodnego z prawem wydatkowania środków publicznych. Skarżący stwierdził także, że stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej. Informacje dotyczące zasad funkcjonowania podmiotu, w tym organizacji działalności, zasady dyżurowania pracowników po godzinach pracy organu, doręczenia przez nich korespondencji z naruszeniem zasad K.p.a., zasady korzystania z pojazdu służbowego do celów prywatnych, mają stricte charakter informacji publicznej. Uzyskanie tychże informacji stanowi realizację prawa każdego obywatela do kontroli legalności i prawidłowości funkcjonowania jednostki administracji publicznej. Skarżący wskazał ponadto, że w świetle zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p. należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej. Organ dokonując oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej, przy założeniu jej ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. winien wyraźnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji odmownej, których konkretnie żądanych informacji dotyczą ograniczenia ze wskazanych powyżej regulacji szczególnych. PINB faktycznie tego nie wykonał. Skarżący stwierdził, że wszystkie żądane przeze niego informacje miały związek z pełnieniem przez osoby funkcji publicznej, odpowiednim wykonywaniem obowiązków i sprawdzeniem, czy nie doszło do przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych o znamionach czynu karalnego. Faktycznie część żądanych dokumentów, tj. upoważnień do dokonywania kontroli, zakres obowiązków pracownika, zgoda na korzystanie z pojazdu służbowego, znajduje się w aktach kadrowych pracowników, nie stanowią one jednak dokumentów prywatnych, zostały one sporządzone przez organ administracji publicznej w ramach swoich działań prawnych i ich istnienie lub nie określa, czy organ prawidłowo realizuje swoje zadania. Akta kadrowe nie są zaś dokumentami w pełni objętymi ochroną i tajemnicą. Żądane dokumenty nie były dokumentami pracowniczymi prywatnymi, nie zawierają żądanych danych chronionych prawem. W toku postępowania administracyjnego to pracownicy organu powinni się takimi upoważnieniami wylegitymować wobec strony w postępowaniu. Skoro tego nie uczynili w jego sprawie, skarżący stwierdził, że nie posiadają stosownych uprawnień ani zgód na swoje czynności. Rzutuje to więc na prawidłowość działań organu w jego sprawie i zgodność czynności prawnych. Skarżący uznał, że w sprawie objętej jego zakresem pytań organ nie powinien ograniczyć mu prawa dostępu do żądanych informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie wprowadza ochrony informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym kontekście informacja o uprawnieniach i upoważnieniach osób wykonujących funkcje publiczne może być informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, jeśli pozostaje w funkcjonalnym związku z warunkami pełnienia tej funkcji. Skoro pracownicy PINB dokonują kontroli obiektów nie posiadając uprawnień i przygotowania budowlanego, po godzinach pracy jednostki doręczają w siedzibie organu korespondencję urzędową, to obywatel ma prawo żądać dostępu do treści ich upoważnień oraz zakresu czynności. Stanowi to realizację zasady jawności i transparentności działań organu. Żądane informacje o pracowniku dotyczyły osoby, która pełni funkcję zastępcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czynnie uczestniczy w postępowaniach administracyjnych, przeprowadza kontrolę, wzywa strony do siedziby organu po godzinach urzędowania, doręcza samodzielnie pisma procesowe. Skarżący stwierdził także, że w świetle orzeczenia WSA w Gliwicach, IV SAB/GI 62/16, miał on pełne prawo uzyskać żądane informacje. Zwłaszcza, że z tytułu pracy po godzinach pracownicy PINB zapewne pobierają dodatkowe wynagrodzenie, jak również korzystają, dla celów prywatnych po godzinach pracy organu, z pojazdów zakupionych ze środków publicznych. Skarżący stoi na stanowisku, iż jedynie udzielenie mu pełnej odpowiedzi na zadane pytania umożliwi stwierdzenie, czy nie dochodzi w organie do rażącego wykorzystywania przez pracowników swoich funkcji dla celów prywatnych. Skarżący wskazał, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia formacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący nie zgadza się z faktem, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (zd. drugie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), generalnie podlegają ograniczeniu jako informacje prywatne. W przypadku konieczności zapewnienia ochrony prywatności określonych danych niezbędne jest wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Skarżący powołał orzeczenie NSA, I OSK 168/16. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, wniósł o oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 marca 2017 r. W.S. złożył do PINB w Z. skargę "na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z...". Wobec powyższego, zachowując 15-dniowy termin, wynikający z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) do udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania akt sprawy, liczony od dnia doręczenia skargi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , tj. dnia 6 marca 2017 r., w pierwszej kolejności PINB wniósł o odrzucenie skargi. Ponadto PINB w Z. , mając na względzie zarzuty podniesione w skardze, podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 wskazuje jednoznacznie, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - zatem w pierwszej kolejności PINB wskazał, iż brak było jakichkolwiek podstaw do występowania z wnioskiem, w oparciu o zapisy wyżej wskazanej ustawy, o złożenie przez organ wyjaśnień, jak uczynił to skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. PINB stwierdził także, że dnia 15 marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, która została skutecznie doręczona wnioskodawcy w dniu 22 marca 2017 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru (znajdujące się w aktach sprawy). W.S. został poinformowany, iż pytania zadane w pkt 1,2,3,4,5,6,8 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast odnosząc się do pytania zawartego w pkt 7 pisma - udzielono częściowej informacji, tj. w zakresie zdania pierwszego, gdyż zdaniem organu tylko ta informacja podlegała udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art.1 P.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 do kognicji sądu administracyjnego należą sprawy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że skarżący jednoznacznie i stanowczo określił przedmiot swoich żądań w sprawie jako żądanie udostępnienia informacji publicznej i wskazywał jako podstawę prawną swoich żądań ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (wniosek skarżącego z 6 marca 2017 r.). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. U.d.i.p. w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Niewątpliwie jest to definicja szeroka. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Stosownie do art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Skarga na bezczynność może doprowadzić do zobowiązania organu przez sąd, aby organ wydał akt lub dokonał czynności; sąd zatem bada, czy taki obowiązek spoczywa na organie (art. 149 P.p.s.a.). Przechodząc do rozważenia okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. podlegała odrzuceniu z tego powodu, że z akt przedłożonych do kontroli Sądu nie wynika, by informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, miały charakter informacji publicznej. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność organu, który - w myśl art. 4 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek, co do którego organ pozostaje w bezczynności, dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.. W przypadku, jeśli którakolwiek z wymienionych powyżej przesłanek nie jest spełniona, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a co za tym idzie, skarga do sądu na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, gdy wniesienie skargi jest niedopuszczalne z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1-5 cytowanego przepisu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Niewątpliwe w niniejszej sprawie jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. informacji (będącej - zdaniem skarżącego - informacją publiczną) i żądanie złożył do właściwego organu. Istotą sporu jest zatem kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. W myśl art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o: a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, b) projektowaniu aktów normatywnych, c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych, 4) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Analiza treści powyższych przepisów i ich wykładnia nie prowadzi do wniosku, by dane żądane w piśmie skarżącego z dnia 6 marca 2017 r., wniesionym 7 marca 2017 r., miały charakter informacji publicznej. Wnioskiem tym skarżący żądał wydania dokumentów (upoważnień, zgód, zakresu czynności), podania informacji, złożenia wyjaśnień. Jednocześnie z treści skargi wynika, że skarżący jest stroną toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania administracyjnego. W skardze skarżący wskazał, że "W toku postępowania administracyjnego to pracownicy organu powinni się takimi upoważnieniami wylegitymować wobec strony w postępowaniu. Skoro tego nie uczynili w mojej sprawie, śmiem twierdzić, iż nie posiadają stosownych uprawnień ani zgód na swoje czynności. Rzutuje to więc na prawidłowość działań organu w mojej sprawie i zgodność czynności prawnych.". Informacje, o jakie zwrócił się skarżący jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w Z. , dotyczą w istocie, jak sam wskazuje w skardze skarżący, przebiegu postępowania administracyjnego - konkretnych czynności, jakie zostały podjęte przez organ w postępowaniu, w którym skarżący jest stroną. Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, lex nr 573286). Art. 1 ust. 2 in principio u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżącemu, jako stronie postępowania, przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.). Posiada on prawo dostępu do pełnych akt administracyjnych sprawy, w której jest stroną, może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, czy też żądać stosownych wyjaśnień, czy upoważnień. Stronie postępowania udostępnia się informację na zasadach postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Należy też zwrócić uwagę, że skarżący, mając zastrzeżenia do pracowników PINB w Z. prowadzących jego indywidualną sprawę, może, na podstawie art. 227 i nast. K.p.a., wnieść skargę, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Na podstawie art. 234 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami K.p.a. W skardze skarżący wskazał, że "... część informacji jest ważna w związku z toczącym się przeciwko mnie postępowaniem o nałożenie kary za rozpoczęcie użytkowania budynku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ma pełną wiedzę, iż toczy się z jego inicjatywy takie postępowanie i że wskazany w zapytaniu pracownicy nadużyli swoich uprawnień funkcjonariuszy publicznych. Żądane dokumenty nie zostały zaś załączone do akt postępowania administracyjnego w sprawie, więc nie wiem, czy wynika to z zaniedbania organu czy z braku upoważnień pracowników. Przed wystąpieniem na drogę sądową chciałem uzyskać zapewnienie o istnieniu dokumentów i zapoznać się z ich treścią, albowiem działania pracowników bezpośrednio rzutują na mój interes prawny...". Wynika z tego, że kwestie objęte pytaniami nr 1, 2, 3, 4, 6 wniosku z dnia 6 marca 2017 r., skarżący odnosi bezpośrednio do czynności pracowników PINB w Z. , którzy – jak twierdzi skarżący – "dokonują kontroli obiektów nie posiadając uprawnień i przygotowania budowlanego, po godzinach pracy jednostki doręczają w siedzibie organu korespondencję urzędową". Wynika z tego, co skarżący wyjaśnia też w skardze, że zakres czynności A.W. leży w zainteresowaniu skarżącego w kontekście, "czy wskazany pracownik PINB miał upoważnienie oraz czy w zakresie jego czynności znajdowało się umocowanie do dokonywania doręczeń korespondencji urzędowej stronom w siedzibie PINB, także po godzinach pracy PINB..."; we wniosku z 6 marca 2017 r. skarżący wskazał bowiem: "w dniu wskazanym jako dzień wewnętrzny PINB, tj. [....] 2017 r., zostałem wpuszczony do siedziby PINB po godzinach jego urzędowania (ok. godziny 16.30), gdzie doręczono mi postanowienia o wymierzeniu kary" i skarżący w pytaniu nr 6 swego wniosku domaga się informacji, z jakich powodów miało to miejsce. Co do zaś wyrażonego w pytaniu nr 2 wniosku skarżącego o kopię zakresu czynności A.W. na stanowisku pracy, to należy zwrócić uwagę, odnosząc się co do zasady do treści użytego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.d u.d.i.p. pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne", należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Jak wyżej wskazano, o zakres czynności A.W. skarżący wnosił w pkt 2 swojego wniosku, w kontekście podjęcia czynności doręczenia korespondencji urzędowej skarżącemu, jako stronie postępowania administracyjnego (pkt 6 wniosku). Dotyczy to więc kompetencji o charakterze usługowym, z zakresu obsługi strony. Także i dokonywanie kontroli budynków z ramienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (upoważnienia wnioskowane w pkt 3 i 4 wniosku skarżącego) to czynność nie świadcząca o sprawowaniu funkcji publicznych. Dotyczy to także wnioskowanego w pkt 1 i 5 wniosku o udostępnienie kopii zgody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na przebywanie przez pracowników PINB po godzinach pracy w biurze PINB, czy też informacji i upoważnienia dotyczącego zgody pracodawcy na korzystanie z pojazdu służbowego dla celów prywatnych. Sąd przy tym wskazuje, że nie każdy dokument, wytworzony przez organ władzy publicznej, zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. Takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym zakresy czynności powszechnie stosowane w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę umysłową, wręczane w momencie nawiązania stosunku pracy, albo już w momencie jego trwania. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, niezawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają zatem walor organizacyjny i porządkowy. Na marginesie Sąd wskazuje, że mając również na uwadze z jednej strony, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej; innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, z drugiej strony w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym charakteru informacji publicznej nie mają informacje spełniające co prawda przedstawione wyżej kryteria, lecz służące załatwianiu spraw indywidualnych bądź wszczęciu postępowania w takich sprawach. W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawniane informacje, jednakże nie z punktu widzenia konkretnego podmiotu, w celu podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w jego sprawie (por. orzeczenia: WSA w Lublinie z 7 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/10, Lex nr 756112 oraz z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 2/11, Lex nr 999369; WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 249/09, Lex nr 556961; WSA w Warszawie z 21 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/06, Lex 325361, NSA z 14 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2602/10, NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Ponadto Sąd wskazuje, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Natomiast kwestie podnoszone w pytaniu nr 6 i 7 zdanie drugie oraz nr 8 nie dotyczą faktów, lecz udzielenia wyjaśnień co do faktów (pytanie 6; 8), czy interpretacji prawa (pytanie 7 zdanie drugie), zatem nie stanowią informacji publicznej. Brak więc podstaw, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wystąpienia z żądaniem wyjaśnień. Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do stwierdzenia, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należy uznać, że nie jest to informacja publiczna, zatem ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a co za tym idzie, skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia takiej informacji podlega - jako niedopuszczalna - odrzuceniu. Kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną nie podlega bowiem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie uszło uwadze Sądu, że wniosek skarżącego dotyczył w pewnym zakresie kwestii związanych z organizacją i funkcjonowaniem organu administracji publicznej, jednakże przez pryzmat sprawy administracyjnej, w której skarżący jest stroną. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zapewnia publicznego dostępu do wszelkiej informacji. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie "każdej" informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Rację ma przy tym skarżący, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji. W tej sprawie brak jednak podstaw do stwierdzenia, że wnioskowane przez skarżącego informację stanowiły informację publiczną. Mając na względzie powyższe oraz art. 6 P.p.s.a, Sąd stwierdza także, że celem skutecznego poddania kontroli Sądu Administracyjnego braku działania (bezczynności) lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, o czym mowa w pytaniu nr 8 wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2017r., można wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji, przy czym, by skarga taka nie podlegała odrzuceniu przez Sąd, należy ją poprzedzić wyczerpaniem przysługujących stronie w sprawie środków zaskarżenia (art. 52 P.p.s.a.). W sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji takim środkiem zaskarżenia jest, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie. Art. 37 § 1 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jest [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Na zakończenie Sąd wskazuje, że stanowisko wyrażone przez organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 15 marca 2017 r. jest wewnętrznie sprzeczne, jednak nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 P.p.s.a. Należy także zaznaczyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie blokuje skarżącemu możliwości złożenia do PINB w Z. ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym należałoby zwrócić uwagę na takie sformułowanie wniosku, by z jego treści wynikało, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt II sentencji postanowienia. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o orzeczenie o kosztach postępowania nie znajduje podstawy prawnej w przepisach o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i to niezależnie od sposobu załatwienia sprawy przez sąd administracyjny I instancji.