II SAB/Kr 103/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K.C. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku skarżącego K.C. o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. orzeka o wymierzeniu Wójtowi Gminy R. grzywny w kwocie 500 zł (pięćset złotych) V. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącego K.C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący K.C. wniósł w dniu 9 maja 2016r. skargę na bezczynność Wójta Gminy R. , zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2015r. 2058, dalej u.d.i.p.) i domagając się: 1/ zobowiązania organu do dokonania czynności, czyli udzielenia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku w terminie czternastodniowym; 2/ stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu; 3/ stwierdzenia że owa bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5/ na mocy art. 200 p.p.s.a. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego. Skarżący podał, że wnioskiem z daty 14 grudnia 2015 r. (data prezentaty organu) wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii: * faktur za roboty wykonane w Szkole Podstawowej w N. za lata 2007 - 2015, * sprawozdania finansowego [...] Sp. z o.o. w R. za 2014 rok/ * faktur obrazujących koszty Dożynek Powiatowych w 2014 roku/ * faktur przedstawiających wydatki Sołectwa Wsi L. / * rachunku za prace ziemne wykonane na zbiorniku retencyjnym w IV kwartale 2014 roku. Wójt Gminy R. nie udostępnił informacji w terminach wynikających z u.d.i.p., a ostatnią czynnością podjętą przez organ w przedmiotowej sprawie było zawiadomienie Wójta Gminy R. z 26 kwietnia 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W ustawie prawodawca jasno sformułował sytuacje, w których zastosowanie ma k.p.a.; stosuje się go do decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz umorzenia postępowania. Odesłanie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jest jedynym w tym akcie prawnym i -zgodnie z wolą ustawodawcy - w pozostałym zakresie przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Organ administracji publicznej dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Co więcej, bezczynność owa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawowym terminem wyznaczonym przez ustawę jest termin: "bez zbędnej zwłoki", który oznacza udostępnienie informacji bez nieuzasadnionej zwłoki, a który to termin jest ograniczony czternastodniowym okresem od daty złożenia wniosku. Termin ów jest terminem podstawowym i zasadą winno być rozpatrywanie wniosków przez organy w tymże terminie. Zdaniem skarżącego, właśnie w tym terminie powinien zostać rozpoznany wniosek. Wniosek dotyczył bowiem udzielenia informacji w formie kserokopii, czyli informacji publicznej prostej i nie nastręczał organowi trudności, gdyż skserowanie żądanych dokumentów oraz przesłanie ich wnioskodawcy stanowi najprostszą formę udostępnienia informacji na wniosek. Wójt Gminy nadużywa k.p.a., a celem tego działania jest przewłoka w załatwieniu wniosku i ograniczenie wnioskodawcy w realizacji jego konstytucyjnych praw. Nawet gdyby przyjąć, że zachodzi potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego, to należało to uczynić z chwilą wpłynięcia pisma wszczynającego takie postępowanie, a nie po upływie 4,5 miesiąca od tej daty. Reasumując, organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności i to -zdaniem skarżącego - rażącej. Od momentu złożenia wniosku minęło bowiem 4,5 miesiąca, natomiast organ nie udostępnił żadnej z wnioskowanych informacji, 2 razy przedłużał termin załatwienia wniosku (bezprawnie), następnie zakwalifikował żądane informacje jako przetworzone (również bezprawnie), a później wszczął postępowanie administracyjne (także bez umocowania prawnego). Z takiego działania można wysunąć tylko jeden wniosek, a mianowicie taki, że organ nie chce udostępnić tych informacji, stosując wszystkie - także bezprawne - środki, by zrealizować swój cel. Według skarżącego, stan bezczynności w tej sprawie został wykazany ponad wszelką wątpliwość. Również, zdaniem skarżącego, zasadne jest uznanie, że bezczynność ta rażąco narusza prawo (bezprawne działania organu). Konsekwencją jest wniosek o wyznaczenie terminu do załatwienia przedmiotowego wniosku oraz wiosek o zasądzenie kosztów poniesionych celem dochodzenia ustawowych uprawnień. Ostatnim wnioskiem jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek ten jest motywowany rażącą bezczynnością organu w tej sprawie, a także tym, iż jest to kolejna taka sytuacja. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wnosił o jej oddalenie. Wskazał w pierwszej kolejności, że skarżący składał obszerne wnioski o udzielenie informacji publicznej ( faktury, sprawozdania, rachunki, uchwały, umowy ) w dniach 28 stycznia 2015 (zmodyfikowany w dniu 20 kwietnia 2015r.), 30 marca 2015, 14 grudnia 2015 (wniosek przedmiotowy), 4 marca 2016r. i 9 maja 2016r. oraz że suma żądanych informacji, pomimo faktu że zawarta w kilku różnych wnioskach, bez wątpienia kwalifikuje żądanie wnioskodawcy jako informację przetworzoną. W odpowiedzi na wniosek który wpłynął do Urzędu Gminy w dniu 14 grudnia 2015 roku Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, iż żądane informacje stanowią informację przetworzoną i wezwał go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca tego nie uczynił, wobec czego Wójt Gminy poinformował w dniu 26 kwietnia 2016 roku o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się wnioskodawcy ze zgromadzonym materiałem. Dalej decyzją z dnia 10 maja 2016 roku wysłaną wnioskodawcy w dniu 10 maja 2016 roku Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji z uwagi na jej przetworzony charakter. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy, że w sprawie nie doszło do przewlekłości; nie można utożsamiać odmowy udzielenia informacji publicznej z bezczynnością organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015r. zwrócił się o podanie wskazanej na wstępie informacji. Wójt Gminy R. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli 14 dni, odniósł się do tego wniosku wskazując, że z uwagi na szeroki zakres informacji odpowiedź na wniosek zostanie udzielona do dnia 14 lutego 2016r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udzielona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 ( czyli 14 dni), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z powyższego wynika dwojaki wniosek: po pierwsze, można przedłużyć czas udzielenia informacji do 2 miesięcy. Po drugie, w tym terminie powinna być udzielona informacja. Tak więc dotychczas przedstawione działanie organu mieściło się w ramach zakreślonych ustawą. Jednak tylko do tego momentu, albowiem w dniu 12 lutego 2016r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. na dzień 15 kwiecień 2016r. Jak słusznie podnosi skarżący, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, k.p.a. znajduje zastosowanie w ograniczony sposób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Wa 2259/11). Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p). K.p.a. znajduje zastosowanie do decyzji odmownej, o której mowa, względnie do decyzji umarzającej postępowanie, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podsumowując ten wątek, rację ma także skarżący i w tym, że termin 2 miesięcy określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewidziany został dla udostępnienia informacji, ale jeśli w konsekwencji zostaje wydana decyzja odmowna, to termin ten nie może być traktowany jako wykorzystany w usprawiedliwiony przez ustawę sposób; innymi słowy, nie może legitymizować bezczynności organu. Kolejną sprawą jest dalsze przedłużanie terminów załatwienia sprawy ponad owe dwa miesiące. Pismem z 14 kwietnia 2016r., a zatem w 4 miesiące od złożenia wniosku, kiedy de facto nie uczyniono nic dla załatwienia sprawy, organ zawiadomił skarżącego, że żądana informacja została zakwalifikowana jako przetworzona, wobec tego wzywa do wskazania przesłanki potwierdzającej szczególne znaczenie dla interesu publicznego w terminie 7 dni od doręczenia pisma. W dniu 26 kwietnia 2016r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zaś w dniu 10 maja 2016r. (dzień po wniesieniu skargi przez skarżącego) zapadła decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej, która została zaskarżona w toku instancji. Jednak podmiot dysponujący informacją winien dokonać takiej kwalifikacji ( o tym, że informacja jest informacją przetworzoną) z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie argumentacji w nim przedstawionej. W przypadku wstępnej kwalifikacji informacji jako przetworzonej, podmiot zobowiązany wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamia wnioskodawcę o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jednocześnie wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, wyznaczając 7 dniowy termin na jego wykazanie (odpowiednie stosowanie art. 64 § 2 k.p.a.). I znowu rację ma w pełni skarżący, że skoro organ uznał informację za przetworzoną, to powinien od razu (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) zażądać wykazania dodatkowej przesłanki, względnie zachować się zgodnie z art. 15 u.d.i.p. (pobranie dodatkowej opłaty), a następnie postąpić stosownie do reakcji na żądanie wykazania przesłanki interesu publicznego. Jak wiadomo, nic takiego nie miało miejsca, a ściślej: stosowne postępowanie organ wdrożył dopiero w 4 miesiące po wpłynięciu wniosku. Reasumując, organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną ani nie wydał decyzji odmownej. Uczynił to dopiero kolejno po 4 i 5 miesiącach od złożenia wniosku i w dzień po wniesieniu skargi na bezczynność (decyzja odmowna). Uzasadnia to w pełni ocenę, że sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z kolei, ponieważ po wniesieniu skargi doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, zbędne jest zobowiązywanie podmiotu do podjęcia czynności w ramach udzielenia informacji. Taka sytuacja wyłącza bowiem możliwość zobowiązania przez sąd organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dacie orzekania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego., Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015r. str 614). Uzasadnia to umorzenie postępowania w oparciu o art.161§ 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie żądania udzielenia informacji przez skarżącego. Natomiast wobec stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce 4 miesięczna bezczynność, należy ocenić, czy była to bezczynność rażąca. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie 4 miesięczna bezczynność organu (do momentu wszczęcia etapu postępowania w sprawie udzielenia informacji przetworzonej), w ocenie Sądu, nosi znamiona rażącej bezczynności. Oczywiście, sąd administracyjny dostrzega trudności, jakie piętrzą się przed organem w związku z aktywnością skarżącego, obejmującą składanie coraz to nowych wniosków o szerokim spektrum mającej być udzieloną informacji. Jednak procedura udzielania informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje taką sytuację (art. 15 u.d.i.p.), zaś organ nie wykorzystał cytowanego przepisu, natomiast rażąco przekroczył ustawowe terminy udzielenia informacji, przedłużając je w sposób nie znajdujący oparcia w ustawie oraz nieusprawiedliwiony. Początkowo bowiem zmierzał do udzielenia informacji ( wyznaczenie terminu 2 miesięcy), aby po nie znajdującym uzasadnienia przedłużeniu terminu o kolejne 2 miesiące – wszcząć procedurę związaną z udzieleniem informacji jako przetworzonej, w sytuacji, gdy od początku dysponował pełną wiedzą co do charakteru i zakresu informacji objętej wnioskiem. Z kolei w sytuacji uznania informacji za przetworzoną, nie wszczął niezwłocznie stosownych wskazanych wyżej kroków, w efekcie odmawiając udzielenia informacji w okresie 5 miesięcy po wpłynięciu wniosku. Opisany sposób procedowania nie znajduje usprawiedliwienia i musi prowadzić do przyjęcia ewidentnego naruszenia przepisów prawa, co właśnie uzasadnia ocenę bezczynności jako rażącej. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 3-cim na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacja ta uzasadnia nadto nałożenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., którą Sąd wymierzył w kwocie 500 zł. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015r. II OSK 2166/14, "Wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa". Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto wymierzenie grzywny może mieć charakter prewencyjny, przeciwdziałający nieprawidłowemu działaniu organu na przyszłość (por. też wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. II OSK 2095/14). W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł (mieszcząca się w ramach zakreślonych art. 154 § 6 p.p.s.a.) jest właściwa i wystarczająca dla osiągnięcia wskazanego prewencyjnego celu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 § 1 p.p.s.a.