II SAB/Kr 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] Nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] Nr [...] w K. do wydania aktu albo dokonania czynności; II. stwierdza, że Dyrektor Publicznego Przedszkola [...] Nr [...] w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] Nr [...] w K. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o dostęp do informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2020 r. wraz z jego doprecyzowaniem pismem z dnia 21 lutego 2020 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie podmiotu obowiązanego do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 stycznia 2020 r. wraz z doprecyzowaniem wniosku z dnia 21 lutego 2020 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie podmiotowi obowiązanemu grzywny w maksymalnej wysokości przepisanej prawem; 4) zasądzenie od podmiotu obowiązanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że Publiczne Przedszkole [...] nr [...] w K. jest publiczną placówką oświatową, wpisaną do Rejestru Szkól i Placówek Oświatowych pod nr [...]. Skarżąca pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. wniosła do podmiotu obowiązanego w drodze korespondencji e-mail wniosek o dostęp do informacji publicznej, gdyż reguły działania tego podmiotu, a w szczególności Oddziału są niejasne – nie zostały opublikowane na stronie internetowej, a sama nazwa widniejąca w Internecie jako Publiczne Przedszkole [...] nr [...] w K. wprowadza w błąd. Skarżąca żądała przedstawienia informacji i przesłania dokumentów tj.: 1) statutu przedszkola, 2) informacji dotyczących zakończonych w roku 2019 r. rekrutacji do przedszkola (grup przedszkolnych), wraz z: a) datami otwarcia i zakończenia rekrutacji, b) przedstawieniem ilości osób wchodzących do poszczególnych komisji, c) daty wywieszenia rozstrzygnięć komisji rekrutacyjnej, d) ilością wniosków złożonych do każdej z prowadzonych rekrutacji, wraz z datami złożenia poszczególnych wniosków, e) ilością utworzonych grup przedszkolnych, f) dokładaną ilością dzieci należących do grup przedszkolnych; 3) podanie terminów odbytych w 2019 r. spotkań organizacyjnych do grup przedszkolnych; 4) podanie ilości dzieci przyjętych do przedszkola w 2019 r. w wyniku pierwszej rekrutacji oraz z odwołania; 5) podanie ilości dzieci przyjętych do przedszkola w 2019 r. spoza Gminy Miejskiej K.. Skarżąca wskazała dalej, że dnia 10 lutego 2020 r. otrzymała odpowiedź na zapytanie od Dyrektora Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K. A. R.. W "powiadomieniu" podmiotu obowiązanego skarżąca została zobowiązana do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca nie otrzymała rzeczonego załącznika wymienionego w "powiadomieniu", tj. kserokopii Statutu Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K., a jedynie sam tekst "powiadomienia". W dniu 21 lutego 2020 r., zachowując termin 14-dniowy na złożenie wyjaśnień, skarżąca doprecyzowała swój wniosek poprzez wskazanie, iż dotyczył on Oddziału Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K., tj. placówki prowadzonej pod adresem: [...], [...]. Jednocześnie wskazała, iż jeżeli rekrutacja jest prowadzona przez Przedszkole [...] nr [...] w K. łącznie wnosi o udzielenie informacji co do tego podmiotu, z uwzględnieniem jedynie grup przedszkolnych w ww. "Oddziale". Następnie, wobec braku jakichkolwiek działań ze strony podmiotu obowiązanego, skarżąca dnia 13 marca 2020 r. wysłała listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo ponaglające o udostępnienie informacji publicznej. Doręczenie zostało dokonane dnia 1 kwietnia 2020 r. zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Podmiot obowiązany do dnia wniesienia skargi nie udzielił skarżącej jakiejkolwiek informacji publicznej. W następnej części uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła ocenę prawną zaistniałego stanu rzeczy. Znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzają sekwencję zdarzeń przedstawioną przez skarżącą. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. organ udzielił skarżącej informacji, iż w roku 2019: 1) zarówno w Publicznym Przedszkolu [...] nr [...] w K., jak też w jego Oddziale, tj. placówce prowadzonej pod adresem: [...], [...] nie było prowadzone żadne postępowanie rekrutacyjne (w trybie art. 130 ustawy Prawo oświatowe); 2) zarówno w Publicznym Przedszkolu [...] nr [...] w K., jak też w jego Oddziale, tj. placówce prowadzonej pod adresem: [...], [...] nie odbyły się żadne spotkania organizacyjne do grup przedszkolnych; 3) do Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K., ani też do jego Oddziału, tj. placówki prowadzonej pod adresem: [...], [...] nie przyjęto żadnych dzieci w wyniku pierwszej rekrutacji oraz z odwołania; 4) do Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K. przyjęto 0 dzieci spoza Gminy Miejskiej K., natomiast do jego Oddziału, tj. placówki prowadzonej pod adresem: [...], [...] przyjęto 0 dzieci spoza Gminy Miejskiej K.. Do pisma tego załączono statut przedszkola (k.36 akt II SO/Kr [...]). W piśmie z dnia 12 października 2020 r. skarżąca przedstawiła stanowisko, że informacja zawarta w piśmie z dnia 3 sierpnia 2020 r. jest niepełna, a nadto nieprawdziwa. Zdaniem skarżącej, "można uznać, iż albo Podmiot nie udziela pełnych informacji – wybiorczo udzielając odpowiedzi albo rekrutacja była tajna i niezgodna z Statutem Przedszkola". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Dyrektor Publicznego Przedszkola [...] nr [...] w K. generalnie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne i oczywiste jest także to, że żądana informacja stanowiła informacja publiczną. Z akt sprawy wynika, że wniosek został załatwiony przez udostępnienie skarżącej żądanej informacji – przy czym nastąpiło to po wniesieniu skargi, pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r; dopiero wtedy też skarżąca otrzymała statut przedszkola. W tym stanie rzeczy postępowanie co do ewentualnego zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Rozstrzygnięcie w tej mierze zostało zawarte w pkt I sentencji wyroku. W tym kontekście podkreślić należy, że – zdaniem Sądu – informacja zawarta w piśmie organu z dnia 3 sierpnia 2020 r. jest pełna – w tym sensie, że obejmuje odpowiedzi na wszystkie zadane przez skarżącą pytania. W ramach niniejszego postępowania niepodobna natomiast zajmować stanowiska co do supozycji skarżącej jakoby odnośna informacja była nieprawdziwa czy też miała świadczyć o nieprawidłowościach. Ocena stanu rzeczy, o którym traktuje udzielona informacja, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Mimo udostępnienia informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, aktualna pozostała potrzeba oceny, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, taką bezczynność należało skonstatować, bowiem udostępnienie informacji nastąpiło po upływie terminu ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jakkolwiek z pisma organu z dnia 3 sierpnia 2020 r. zdaje się wynikać, że organ zapoznał się z uzupełnieniem wniosku dopiero w dniu 20 lipca 2020 r., należy przyjąć, iż miał taką możliwość wcześniej (w dniu 21 lutego 2020 r.) – wskazuje na to korespondencja e-mail załączona do skargi. Poza tym nawet przed sprecyzowaniem wniosku organ mógł udostępnić skarżącej statut przedszkola, a tenże statut też został de facto załączony dopiero do pisma z dnia 3 sierpnia 2020 r. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19, "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia". Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.