II OSK 1415/19

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 30/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla pkt II. i III. zaskarżonego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz J. K. sumę pieniężną w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych, Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 30/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; w pkt III. dalej idącą skargę oddalił; w pkt IV. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń zawartych w w/w wyroku, J. K., pismem z 5 marca 2018 r., wniosła do WSA we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] (Inwestor) pozwolenia na wykonanie robót obejmujących realizację zadania p.n.: [...] etap II – odbudowa koryta rzeki, gmina [...] i [...] na działce nr [...] położonej w [...]. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwoty w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS i nadanie wyrokowi klauzuli natychmiastowej wykonalności, 3) zwrot kosztów postępowania sądowego, 4) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skargi podano, że J. K. 30 maja 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Starosty [...], który przekazano zgodnie z właściwością do Wojewody [...], który nie załatwił sprawy w terminie i nie powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Dalej wskazano, że w tej sytuacji skarżąca skierowała ponaglenie na bezczynność Wojewody do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), a następnie pismem z 29 września 2017 r. skierowała zażalenie do MSWiA na bezczynność Wojewody. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na swoje pisma. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że do chwili wniesienia skargi J. K. nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie otrzymała zawiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Odnośnie żądania zawartego w pkt 2 skargi J.K. podała, że chodzi jej o "odszkodowanie – zadośćuczynienie należne za straty moralne i cierpienie psychiczne w związku z długim oczekiwaniem na rozstrzygnięcie organu i podejmowane kroki prawne w celu przyśpieszenia jego wydania". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 6 czerwca 2017 r. Starosta [...] przekazał mu wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji tego organu zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W piśmie tym organ powiatowy wyjaśnił, że nie posiada akt tej sprawy, ponieważ zostały one w całości przekazane do Prokuratury Rejonowej w [...]. Z wyroku sądu wojewódzkiego wynika dalej, że pismem z 14 września 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił do Prokuratury Rejonowej w [...] o wypożyczenie akt wskazanej sprawy, które otrzymał w dniu 27 września 2017 r. W wyroku przytoczono dalej, że 17 listopada 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie z informacją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składaniu wyjaśnień w terminie do dnia 15 grudnia 2017 r. Decyzją z [...] marca 2018 r. (nr [...]) Wojewoda [...] stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. z naruszeniem prawa, jako naruszającej właściwość organu. Jednocześnie w decyzji Wojewody stwierdzono, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.,K.p.a.) organ ten nie mógł stwierdzić nieważności źródłowej decyzji organu powiatowego. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uznał skargę za zasadną w części, ujawnionej w sentencji tego wyroku. W motywach swego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że J. K. przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia bezczynności organu. Dalej stwierdzono, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji organu powiatowego wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...] w dniu 6 czerwca 2017 r., a w chwili orzekania przez sąd postępowanie to było już zakończone wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2018 r. Znalazło to wyraz w rozstrzygnięciu sądu zawartym w pkt I sentencji wyroku, poprzez umorzenie postępowania co do pozostawania tego organu w bezczynności i braku podstaw do wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce, jednakże z całokształtu okoliczności sprawy wynikać ma, że nie miała ona charakteru rażącego. Przyznano, że organ ten po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji i uzyskaniu od Starosty [...] wiadomości o miejscu zlokalizowania akt sprawy w Prokuraturze Rejonowej w [...], nie wystąpił niezwłocznie o akta, a uczynił to dopiero 14 września 2017 r., tj. po ponad trzech miesiącach. Gdy Wojewoda uzyskał akta w dniu 27 września 2017 r., o wszczęciu postępowania strony zawiadomił dopiero 17 listopada 2017 r., tj. po 51 dniach od chwili wpłynięcia akt. O terminie zapoznania się z aktami sprawy zawiadomił ten organ wyznaczając go na czas do 15 grudnia 2017 r., a decyzję wydał w dniu 28 marca 2018 r. W ocenie sądu pierwszej instancji Wojewoda [...] podejmował czynności procesowe w sposób zbyt powolny, ale jego działanie w tym względzie oceniono jako "zwykłe naruszenie prawa, które nie nosi cech rażącego". WSA we Wrocławiu nie dopatrzył się przesłanek do przyznania skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) lub podstaw, aby działając z urzędu ukarać skarżony organ grzywną. Z uwagi na załatwienie sprawy przez Wojewodę [...] po wniesieniu skargi, w ocenie sądu pierwszej instancji nie było potrzeby podjęcia środków dyscyplinujących. Uwzględnienie skargi w części uzasadniało zaś zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając to orzeczenie w części dot. punktu II. i III. sentencji i zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa – sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że bezczynność organu, nie informującego nawet stron o jej przyczynach i nowym terminie załatwienia sprawy, miała charakter rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak okoliczności usprawiedliwiających bezczynność organu, która dotyczyła tak nieskomplikowanych kwestii jak zwrócenie się do Prokuratora Rejonowego w [...] o wypożyczenie akt sprawy, co ostatecznie doprowadziło do tego, że organ orzekając w tej sprawie 28 marca 2018 r. stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji Starosty [...] z naruszeniem prawa, a jednocześnie w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na okres upływu 10 lat, od chwili gdy ww. decyzja Starosty stała się ostateczna – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do stwierdzenia, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy stanowiło jedynie zwykłe naruszenie prawa; b) art. 149 § 2 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu instytucji przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej za instytucję o charakterze wyłącznie dyscyplinującym organ, podczas gdy winna ona być traktowana również jako zadośćuczynienie dla skarżącej za bezczynność organu i środek prewencyjny, a jej zastosowanie nie jest ograniczone dla przypadków, gdy sąd w wyroku zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało uznanie, że skoro w chwili wyrokowania organ wydał już decyzję w sprawie, w której dopuścił się bezczynności, to warunkuje to brak zasadności przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 pkt 1 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi co do istoty, 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Nadto wnosi o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przy czym oświadcza, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. zauważa, że Wojewoda [...] stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2007 r. z naruszeniem prawa, a jednocześnie w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia jej nieważności, albowiem z dniem 21 grudnia 2017 r. upłynął okres 10 lat od chwili, gdy wspomniana decyzja Starosty stała się ostateczna. Zdaniem tejże strony przesłanka z art. 156 § 2 K.p.a. związana z upływem 10-letniego terminu nie zaistniałaby, gdyby organ procedował zgodnie z ramami czasowymi ujętymi w art. 35 § 3 K.p.a. i wydał swoją decyzję w terminie 1 miesiąca, czyli w lipcu 2017 r., co miało tym samym wpływ na kwalifikację bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Wywód odnośnie zakwalifikowania zachowania Wojewody jako bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa skarżąca kasacyjnie wspiera poprzez przywołanie oznaczonych judykatów, które tę argumentację mają uwiarygadniać. Wojewoda pozostawał w bezczynności nawet w odniesieniu do tak nieskomplikowanej czynności, jaką jest zwrócenie się o akta sprawy, ta bezczynność nie miała racjonalnego uzasadnienia. To zaś wskazuje na rażący charakter tej bezczynności, uwzględniając dotkliwy skutek związany z art. 156 § 2 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że przepis art. 149 § 2 Ppsa znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy sąd nie zobowiązuje organu do załatwienia sprawy w oznaczonym terminie, co literalnie wynika z jego brzmienia. Wydanie decyzji w sprawie nie przekreśla możliwości zastosowania art. 149 § 2 Ppsa, a funkcja środków w nim ujętych, tj. grzywny i przyznania sumy pieniężnej od organu nie sprowadza się li tylko do zmotywowania tego organu, ale służy prewencji oraz funkcji zadośćuczynienia. Funkcje te zostały pominięte przez sąd wojewódzki wskutek zbyt wąskiej interpretacji przesłanek zastosowania tej instytucji. Strona skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, które wymienione zostały w art. 183 § 2 Ppsa. Sąd nie dostrzegając wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wyrok II SAB/Wr 30/18 został zaskarżony wyłącznie w pkt II i III sentencji, przeto w takim zakresie Sąd rozpoznaje tę sprawę. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Istota sprawy sprowadza się do zakwestionowania oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, że bezczynność zaskarżonego organu nie miała charakteru rażącego. Sąd pierwszej instancji czyniąc prawidłowe ustalenia faktyczne doszedł do wniosku, że o ile bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej była niewątpliwa to charakteryzowała się ona "zwykłym naruszeniem prawa" a nie miała charakteru "rażącego". Stanowiska tego nie podziela Sąd Naczelny, uznając że trafny jest w realiach przedmiotowej sprawy zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. B. Z art. 149 § 1 Ppsa wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z przepisu art. 149 § 1a Ppsa wynika, że sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten określa zatem wyłącznie kompetencję sądu administracyjnego do stwierdzenia "kwalifikowanej" postaci bezczynności lub przewlekłości organu. O tym, czy taka postać uchybienia przepisom prawa wystąpiła rozstrzygać można ad casum uwzględniając uwarunkowania konkretnej sprawy administracyjnej i terminowości podejmowanych w jej toku czynności przez organ, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Nie może umknąć uwagi, że potrzeba sprawnego i szybkiego załatwiania spraw administracyjnych indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej ma swe źródło w zasadzie ogólnej zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W kontekście art. 149 § 1a Ppsa rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny, czy stwierdzona przezeń bezczynność miała, czy też nie miała charakteru rażącego. W przepisach Ppsa brak jest wskazania ustawodawcy, jakimi kryteriami czy przesłankami należy kierować się przy dokonywaniu takiej kwantyfikacji. W ocenie Sądu w tym składzie za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, wyrok opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, CBOSA.nsa.gov.pl). Niesporne jest, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wpłynął do siedziby Wojewody [...] w dniu 6 czerwca 2017 r., powodując wszczęcie postępowania nieważnościowego. Data wydania źródłowej decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności ([...] listopada 2007 r.) powinna wzbudzić w organie właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego refleksję, że – uwzględniając termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, ujęty w art. 156 § 2 K.p.a. – w okresie tuż po 22 listopada 2017 r. upłynie termin, po którym nie będzie już możliwe stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji organu powiatowego. Tymczasem Wojewoda [...] ignorując nakaz wynikający z zasady ogólnej szybkości postępowania i mając świadomość niedysponowania aktami sprawy głównej, zwrócił się o te akta dopiero po 3 miesiącach od wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Wojewoda niewątpliwie zignorował swój ustawowy obowiązek wynikający z art. 36 § 1 K.p.a. nie informując strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie pouczył o przysługującym prawie ponaglenia. Żadnej refleksji w kontekście swych obowiązków ustawowych w organie nie wzbudziło skorzystanie przez J. K. w dniu 25 września 2017 r. z ponaglenia. Już po uzyskaniu akt głównych w dniu 27 września 2017 r., Wojewoda dopiero w dniu 17 listopada 2017 r. zawiadamia strony o możliwości korzystania z uprawnień procesowych, wyznacza termin tych czynności do 15 grudnia 2017 r., po czym załatwia w końcu sprawę wydając decyzję 28 marca 2018 r. Uwzględniając datę skargi (5 marca 2018 r.) zasadnie przyjdzie stwierdzić, że dopiero wniesienie tej skargi skutkowało tym, że organ załatwił decyzją sprawę "nieważnościową". W odpowiedzi na skargę nie znalazło się żadne wskazanie okoliczności, które w jakikolwiek sposób miałyby usprawiedliwiać opieszałe działanie organu. Zdaniem Sądu Naczelnego swą bezczynnością, która ma charakter oczywisty, niczym nie usprawiedliwiony, lekceważąc uprawnienie strony do skutecznego wyeliminowania ostatecznej decyzji dotkniętej istotną wadą, Wojewoda doprowadził do sytuacji, gdy niemożliwe z przyczyn prawnych, stało się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. W tych realiach ocena sądu pierwszej instancji, że bezsporna bezczynność tego organu nie ma charakteru rażącego, nie jest trafna, a zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. uznać należy za usprawiedliwiony. Uogólniając można stwierdzić, że jeśli organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskutek swojej niewątpliwej opieszałości, nie podejmuje realnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania żądania wyeliminowania dotychczasowej decyzji, przekraczając kilkukrotnie termin do rozpatrzenia sprawy i doprowadza do przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ujętego w art. 156 § 2 K.p.a., to jego bezczynność – w kontekście treści art. 149 § 1a Ppsa – ocenić należy jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa. C. W konsekwencji uprzednich wywodów za skuteczny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 Ppsa, potraktowanego przez autora skargi kasacyjnej – w kontekście podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 Ppsa – jako naruszenie przepisu prawa materialnego. Z treści art. 149 § 2 Ppsa wynika, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, zaś przepis art. 154 § 6 Ppsa stanowi wyłącznie, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 Ppsa nie ma charakteru odszkodowania, jest to – jak wskazuje się w doktrynie – swoiste zadośćuczynienia za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. J.P. Tarno, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 609). W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności (por. motywy wyroku NSA z 27 czerwca 2019 r. II OSK 1009/19, CBOSA.nsa.gov.pl). O ile wymierzenie grzywny organowi, w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej konstrukcji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy – zdaniem Sądu – uzasadnione było przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Kwota ta stanowić ma rekompensatę z tytułu niezałatwienia w ustawowym terminie wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji Starosty [...]. Kwota ta nie przekracza granicy określonej dyspozycją art. 154 § 6 Ppsa. D. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 Ppsa należało uchylić pkt II i III zaskarżonego wyroku oraz orzec jak w pkt II i III niniejszego wyroku. E. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie podlegał on uwzględnieniu, albowiem skarżącemu postanowieniem starszego referendarza sądowego WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. zostało przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa). Wobec zwolnienia strony od kosztów sądowych, ustanowienia dla niej pełnomocnika z urzędu oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, skarżąca nie poniosła żadnych kosztów mogących podlegać zasądzeniu od strony przeciwnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest natomiast przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 Ppsa.