II SAB/Kr 105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego E. S. na bezczynność zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie nieudzielenia informacji publicznej na pytania zawarte w jego piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. (data prezentaty 16.06.2016) znak: [...] Skarżący 16 czerwca 2016 r. wniósł pismo do Burmistrza [...] i Gminy O. o udzielenie odpowiedzi na wszystkie wskazane pytania: - czy J. M. była obecna przy montowaniu instalacji CO w bloku nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w O.; - kiedy miała miejsce instalacja; - skąd J. M. wiedziała że zamontowano pokrętła; - na jakiej podstawie stwierdzono kradzieży pokręteł przy grzejnikach; - na jakiej podstawie J. M. oskarża mieszkańców bloku; - czy J. M. zna osobiście złodziei pokręteł; - czy zawiadomiła ona Policję, a jeżeli nie to dlaczego; - czy była obawa, ze złożyła fałszywe doniesienia; - jak długo będzie poświadczała nieprawdę. W swoim piśmie skarżący wyraźnie wskazał iż ww. pismo kieruje do Zastępcy Burmistrza J. M.. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w O. wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt uzyskania przez skarżącego odpowiedzi na jego pismo, zawartej w piśmie z dnia 14.07.2016 r., [...], a wcześniejsza korespondencja - w sprawie montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. - skierowana była do skarżącego w pismach: [...] z dnia 16 maja 2016 r., [...] z dnia 14 lipca 2016 r. [...] z dnia 03.08.2016 r. oraz w piśmie Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w O. ul. [...] O., z dnia 12.04.2016r., [...] Pismem nr [...] z dnia 14 lipca 2016 r., skarżący został poinformowany, że J. M. nie brała udziału w odbiorze instalacji CO w bloku [...] oraz otrzymał odpowiedź na dalsze zapytania, o których mowa w jego w/w piśmie. Ponadto pismem nr [...] z dnia 16 maja 2016 r., została udzielona informacja, iż Gmina O. przekazała do [...] Sp. z o. o. O. ul. [...] (Zarządcy nieruchomości) pismo w sprawie nie ukończenia montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. do załatwienia według kompetencji. Pismem nr [...] z dnia 03.08.2016 r. skarżący otrzymał informację, iż informacja w piśmie nr [...] udzielona została na podstawie informacji uzyskanej z [...] Sp. z o. o. w O. (Zarządcy nieruchomości). Organ podkreślił, iż skarżący załączył do skargi odpowiedź Burmistrza na jego pismo z dnia 16.06.2016 r. [...] [...] ze swoją adnotacją: "Odebrałem dn. 19.07.2016 rok od listonoszki w domu o godz. 14.30 ([...] Podsumowując powyższe skarżący otrzymał odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w piśmie [...] a zatem zarzuty skargi są bezzasadne. Organ podkreślił, iż zastępca burmistrza nie jest organem gminy. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ocenie organu odpowiedź na pismo nie jest ani czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani pozostałym przypadkiem, określonym w art. 3 § 2 pkt 1-3, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie nieudzielenia informacji publicznej na pytania zawarte w piśmie skarżącego z dnia 15 czerwca 2016 r. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji.) W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Wskazać należy, iż nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmienia tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Artykuł 53 § 2 b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi, iż: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W ocenie Sądu, skoro ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2016.1764) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12). Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2). Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Burmistrza Miasta i Gminy O. miała miejsce. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrza [...] i Gminy O. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). We wniosku skarżąc domagał się informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na wszystkie wskazane pytania: - czy J. M. była obecna przy montowaniu instalacji CO w bloku nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w O.; - kiedy miała miejsce instalacja; - skąd J. M. wiedziała że zamontowano pokrętła; - na jakiej podstawie stwierdzono kradzieży pokręteł przy grzejnikach; - na jakiej podstawie J. M. oskarża mieszkańców bloku; - czy J. M. zna osobiście złodziei pokręteł; - czy zawiadomiła ona Policję, a jeżeli nie to dlaczego; - czy była obawa, ze złożyła fałszywe doniesienia; - jak długo będzie poświadczała nieprawdę. Zdaniem Sądu skarga nie jest zasadna, gdyż żądanie zawarte we wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każda informacja będąca w posiadaniu Burmistrza bądź odnosząca się do funkcjonowania urzędu będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez organ w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych. Pomimo tego organ wielokrotnie odpowiadał na pisma skarżącego w piśmie z dnia 14.07.2016 r., [...], a wcześniej - w sprawie montażu instalacji CO w bloku nr [...] przy ul. [...] w O. - skierowana była do skarżącego w pismach: [...] z dnia 16 maja 2016 r., [...] z dnia 14 lipca 2016 r. [...] z dnia 03.08.2016 r. oraz w piśmie Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w O. ul. [...], z dnia 12.04.2016r., [...] W ocenie Sądu z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że działania organu były zgodne z wymogami u.d.i.p., wobec braku charakteru informacji publicznej żądanych informacji podlegających obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p. Na marginesie Sąd stwierdza, iż w wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie. Organ nie spełnił tego wymogu pozostając w błędnym przekonaniu, iż żądana informacja jest informacja publiczna i udzielił skarżącemu informacji. Jednakże wobec faktu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej stwierdzić należy, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. W świetle bowiem art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, oddalając skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.