II SAB/Kr 109/06

Syg. Akt II SAB/Kr 109/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie AWSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. Zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie dwóch miesięcy decyzji administracyjnej w sprawie, II. Zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 stycznia 2006 r., wysłanym drogą elektroniczną, K.W. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki z prośbą o udzielenie mu informacji na temat postępowania znak:[...]. Podał, że było ono prowadzone od 1 czerwca 2000 r. Ostatnie postanowienie wydane w sprawie K.W. otrzymał w dniu 14 marca 2004 r. i dotyczyło zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez "Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K.". Ten "Wydział" już w dniu 22 kwietnia 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie. K.W. zarzucił, że nic więcej na temat postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. K.W. nie wiedział. Postanowieniem z dnia [...]marca 2006 r. znak:[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu powyższego zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] (aktualna sygnatura [...]), uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że jak wynika z relacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, przedmiotowe postępowanie dotyczyło robót budowlanych polegających na przebudowie i adaptacji strychu budynku przy ul. L. w K., wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...]marca 2005 r. ([...] -Nadzoru Budowlanego w K. i do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Na dowód tego załączył kserokopie niektórych ze skarg. Dodał, że jedna z decyzji organu odwoławczego została zaskarżona przez niego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w dniu 25 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 2418/02), umorzył postępowanie dotyczące nałożonych na inwestora obowiązków, niemniej nie zajął się sprawą przewlekłości przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący zarzucił, że żaden z organów administracyjnych nie przestrzegał terminów do załatwienia sprawy z art. 35 i art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę z dnia 17.10.2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa"). Wskazał, że pismem z dnia 22 września 2006 r. (znak: [...]) wezwał skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu skargi. W odpowiedzi na to K.W. pismem z dnia 1 października 2006 r. podał, że pismo z dnia 31 lipca 2006 r. dotyczyło "braku nadzoru ze strony Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. nad przestrzeganiem terminów wynikających z k.p.a. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K." - co jego zdaniem wyczerpywało dyspozycje "art. 57 § 1 pkt 3" (ppsa). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że żądanie skarżącego kierowane do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. dotyczyło kwestii uregulowanych w art. 227 k.p.a. tj. postępowania prowadzonego na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. o tytule "skargi i wnioski". Zatem, mając na uwadze treść art. 3 ppsa określającego zakres przedmiotowy postępowania sądowego, sprawa nie podlegała kognicji sądów administracyjnych, a skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Na potwierdzenie powyższego organ powołał treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r. (sygn. akt II SAB 193/04). Dodatkowo organ wyjaśnił, że w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. toczyło się postępowanie na skutek "wniesienia przez K.W. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]lutego 2005 r. Natomiast w dniu 12 września 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją "umorzył postępowanie zażaleniowe na postanowienie PINB w K. Powiat Grodzki z dnia [...].02.2005 r., którym wstrzymano roboty budowlane oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia wymienionych w nim dokumentów". Zarządzeniem z dnia 5.12.2006r sprawę wykreślono z repertorium II SA/Kr i zarejestrowano do sygn. ll SAB/Kr 109/06 jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., o czym zawiadomiono skarżącego. W piśmie z dnia 19 grudnia 2006 r., uzupełniającym skargę, K.W. wskazał, że jego pismo z dnia 31 lipca 2006 r. zostało zakwalifikowane przez Sąd jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wyjaśnił następnie, że postępowanie przed wspomnianym powyżej organem administracyjnym zostało wszczęte w dniu 9 maja 2000 r. i uzyskało "sygnaturę" [...]. W sprawie tej wydano trzy decyzje, które zostały następnie uchylone przez organ odwoławczy oraz kilka postanowień, z których organ nie wyegzekwował żadnego. W tym czasie kilka razy zmieniano oznaczenie sprawy. Na decyzjach z [...]maja 2002r., [...]kwietnia 2003r. i [...]listopada 2003r. umieszczono znak [...], a na postanowieniu z dnia [...]listopada 2006 r. - znak [...]. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. przekroczono wszelkie terminy określone w k.p.a. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., mimo że od 2001 r. był informowany o wadach postępowania i o przekraczaniu terminów, nie podjął żadnych czynności nadzorczych w celu doprowadzenia "inspektorów PINB" do przestrzegania wymogów proceduralnych określonych w k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wyjaśnił, co następuje. W toku postępowania znak [...] organ nadzoru budowlanego l instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...]maja 2002 r., nr [...] z dnia [...]kwietnia 2003 r., nr [...] z dnia [...]listopada 2003 r. Wszystkie one zostały uchylone przez organ odwoławczy. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2006 r. na podstawie art. 50 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego l instancji "wstrzymał inwestorom zamierzenia prowadzenie robót budowlanych przebudowy i adaptacji pomieszczeń strychu budynku przy ul. L. w K. jednocześnie nakładając na nich obowiązek przedłożenia dokumentów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót oraz ich ekspertyzy technicznej" (organ pisze tu i w dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę o postanowieniu "z dnia [...]lutego 2006 r." ale z akt sprawy wynika, że chodzi o postanowienie "z dnia [...]lutego 2005 r."). Z uwagi na utratę ważności powyższego postanowienia, zostało wydane kolejne postanowienie w trybie art. 50 Prawa budowlanego - w dniu [...]listopada 2006 r. Organ wskazał następnie, że istotny wpływ na przebieg postępowania miały wielokrotne zmiany stanu prawnego dotyczące współwłaścicieli przedmiotowego obiektu. Inwestorzy bowiem i przed rozpoczęciem robót i w czasie ich trwania, zbywali posiadane udziały we własności budynku, wyjeżdżali za granicę bez podania nowego adresu. W tej sytuacji organ l instancji początkowo "zobowiązanymi swoich decyzji" uczynił właścicieli mieszkań powstałych w drodze przebudowy i adaptacji strychu, a następnie wszystkich współwłaścicieli budynku. Ponieważ organ nadzoru budowlanego II instancji tego nie zaakceptował, organ l instancji, zgodnie z wskazaniami organu odwoławczego, zobowiązał do wykonania obowiązków z art. 50 Prawa budowlanego "inwestorów" tj. adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę. Spośród nich tylko K.W. przebywała w kraju. To ona w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego podniosła, że nigdy nie korzystała z prawa do adaptacji strychu na cele mieszkalne, które to prawo uzyskała na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]października 1999 r. Nigdy nie podjęła żadnych robót, a swoje uprawnienia w tym zakresie przekazała osobie trzeciej zbywając swój udział we własności nieruchomości. Także to K.W. złożyła zażalenie na cytowane wyżej postanowienie z dnia [...]lutego 2006 r.(w aktach znajduje się postanowienie z dnia [...]lutego 2005r). Następnie organ podał, że w dniu 21 grudnia 2006 r. wysłał do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Do dnia 8 stycznia 2007 r., kiedy traciło ważność wskazane wyżej postanowienie, do organu nie wpłynął komplet potwierdzeń doręczenia określonego wyżej zawiadomienia. Ponadto daty doręczenia pisma niektórym ze stron wskazywały na to, że nie można było zapewnić stronom możliwości zapoznania się z zgromadzonym materiałem dowodowym - przy zachowaniu wyznaczonego 7-dniowego terminu - przed 8 stycznia 2007 r. Dlatego w dniu [...]stycznia 2007r. zostało wydane ponownie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jednocześnie wysłane zostało zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. Organ wskazał też, że niezwłocznie po upływie terminu do zapoznania się z aktami "zostanie wydana decyzja administracyjna, której urzędowo uwierzytelniona kserokopia zostanie przesłana Wysokiemu Sądowi w ślad za niniejszą odpowiedzią na skargę". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność polegającą na powstrzymaniu się od wydania w terminie decyzji lub postanowienia, na które służy zażalenie, skarżący będzie zobowiązany, w pierwszej kolejności, wykorzystać środek prawny określony w art. 37 k.p.a., tj. zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w tym terminie. W myśl art.37 kpa na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie to nie jest zażaleniem, o którym mowa w przepisach art. 141-144 kpa, nie można więc do niego odpowiednio stosować przepisów dotyczących odwołań, ale stanowi swoisty środek odwoławczy w przypadku nie załatwienia przez organ sprawy w ustawowym terminie. W niniejszej sprawie, organem wyższego stopnia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Uznać należy, że skarżący wyczerpał powyższy tryb. W dniu 12 stycznia 2006r złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...].03.2006r zażalenie to zostało uznane za nieuzasadnione. Zgodnie z przepisem art.149 ustawy - Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie w dniu 2.06.2000r (strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania pismem z dnia 21.04.2001 r.) i do dnia wydania wyroku nie zakończył prowadzonego postępowania decyzją administracyjną, to pozostaje w bezczynności. Merytoryczne decyzje w sprawie były wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...]05.2002r, [...]04.2003r i [...]11.2003r. Wszystkie zostały uchylone przez organ odwoławczy. Od daty ostatniej decyzji kasatoryjnej wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...]02.2004r organ l instancji: - zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji (Prezydent Miasta K. umorzył to postępowanie decyzją z dnia [...]07.2005r), - postanowieniem z dnia [...].02.2006r (znajdujące się w aktach postanowienie ma datę [...].02.2005r) oraz następnie z dnia [...].11.2006r i z dnia [...].01.2007r wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art.50 ust.1 pkt 4 prawa budowlanego. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby poza zebraniem informacji o współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości, przyjęciem do akt sprawy opinii przedłożonej przez B.B. i zwróceniem się do Wydziału Meldunkowego Urzędu Miasta K. o udostępnienie danych odnośnie M.P., M.N., K.W. organ przeprowadził jakiekolwiek inne czynności w sprawie. Jednocześnie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu nie może wypowiedzieć się co do kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Dlatego też, na podstawie art.149 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie l sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art.200 cytowanej ustawy.