II SAB/Kr 112/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego dotyczącego wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...](słownie: [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi II SAB/Kr 112/18 Uzasadnienie E.-E. sp. z o.o. w R. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie oznaczonej znakiem: [...] dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego o wprowadzeniu obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego "S S." w kat. C położonego na działkach o numerach ewidencyjnych : [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny S., gmina P., powiat [...], do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 95 ust.2 ustawy z dnia 9 06.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, wyrażające się w niewydaniu wyżej wskazanego zarządzenia zastępczego pomimo upływu prawie dziesięciu miesięcy od złożenia przez stronę wniosku w tej sprawie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania w określonym terminie czynności w postaci wydania zarządzenia zastępczego o wprowadzeniu obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego [...]" w kat. [...] położonego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny S., gmina P., powiat [...], do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., stwierdzenie w oparciu o przepis art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), że bezczynność strony przeciwnej prowadzącej postępowanie w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie skarżącej w oparciu o przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. od strony przeciwnej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka podała, że jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny S., gmina P., powiat [...]. Na nieruchomości znajduje się złoże kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego [...]" w kat. C. Dokumentacja geologiczna tego złoża, sporządzona w trybie określonym w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, została przedłożona Staroście N. i zatwierdzona przez ten organ w decyzji z dnia 3.08.2015r. znak [...] Z uwagi na treść art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego skarżąca w dniu 19.07.2016r. skierowała do Wójta Gminy P. wniosek o wprowadzenie złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego "[...]" do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Pomimo upływu dwóch lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej Wójt Gminy P. nie wykonał tego wniosku. W tej sytuacji skarżąca w dniu 29.08.2017r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wydanie zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Podstawę prawną wniosku stanowił przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego. W odpowiedzi na ten wniosek w piśmie z 27.10.2017r. Wojewoda poinformował, że prowadzi z Wójtem Gminy P. korespondencję dotyczącą "wyjaśnienia czy zostały/zostaną podjęte przez organy gminy działania związane z wprowadzeniem złoża S. do studium gminy". Zdaniem spółki procedura zastosowana w sprawie przez Wojewodę nie ma uzasadnienia normatywnego, na co skarżący wskazał w piśmie do Wojewody z 1.11.2017r., wzywając jednocześnie po raz kolejny do wydania zarządzenia zastępczego. W dniu 14.12.2017r. skarżąca skierowała do Wojewody kolejne wezwanie w tej sprawie. Na pismo to także nie otrzymała odpowiedzi. W tej sytuacji w dniu 23.01.2018r. spółka skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o objęcie sprawy nadzorem. W piśmie z 19.02.2018r. skarżący został poinformowany, że wniosek ten został przekazany do Departamentu Nadzoru Geologicznego Ministerstwa Środowiska. Z uwagi na brak informacji o dalszym biegu wniosku, skarżący w dniach 6 i 27.04. oraz 29.05.2018r. kierował ponaglenia do Ministerstwa Środowiska. Ponaglenia te nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci załatwienia sprawy, gdyż skarżący otrzymał jedynie pismo datowane na 5.06.2018r. zawierające informację, że ponaglenia zostały przekazane do Departamentu Polityki Surowcowej Analiz Ministerstwa Środowiska. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, że w dniu 30.08.2017r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. wpłynął wniosek E.-E. sp. z o.o. z siedzibą w R. o dokonanie, stosownie do przepisu art. 96 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...] Wojewoda wystąpił do Wójta Gminy P., pismem znak: [...] z dnia 29.09.2017r., którym poinformował o upływie terminu na wprowadzenie przez gminę złoża [...]" do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał także, że gmina zobowiązana jest do wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin (zgodnie z art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Wójt Gminy P. w piśmie znak: [...] z dnia 10.10.2017 r. powiadomił o ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze występowania złoża "[...] Poinformował także o nielegalnej działalności przedsiębiorcy, który już wyeksploatował złoże kruszywa [...]" bez wymaganej koncesji na wydobycie kopalin. Po uzyskaniu od gminy P. dokumentu studium oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda ustalił, że w żadnym z tych dokumentów nie jest ujawniona granica złoża kruszywa naturalnego "[...]". Wojewoda zaznaczył, że nie jest organem administracji geologicznej, a zatem nie dysponuje danymi geologicznymi, stąd też zwrócił się do właściwych organów administracji geologicznej o udzielenie wszelkich niezbędnych informacji, dotyczących ewentualnego występowania w obszarze gminy P. innych udokumentowanych złóż kopalin, które wymagałyby wprowadzenia ich do studium (pisma z dnia 14.12.2017r. i 14.12.2017r.). W wyniku kompleksowej analizy pozyskanych materiałów zarówno od geologicznych otrzymanych od organów administracji geologicznej, jak i studium gminy P., Wojewoda ustalił, że istnieje konieczność ujawnienia złoża "[...] nr w bazie [...], dla którego dokumentację geologiczną zatwierdził Starosta [...], decyzją znak: [...] z dnia 3.08.2015r. (na podstawie art. 96 ww. ustawy), ujawnienia złoża "[...] nr w bazie [...] dla którego dokumentację geologiczną przyjął Marszałek Województwa [...] zawiadomieniem znak: [...] z dnia 5.04.2011r. (na podstawie art. 208 ww. ustawy) oraz wykreślenia złoża "[...] nr w bazie [...], które zostało wykreślone z Bilansu Zasobów Złóż Kopalin na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia 10.02.2015 r., zatwierdzającej dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej. Wszystkie ww. złoża są złożami kruszyw naturalnych, bądź surowców ilastych ceramiki budowlanej. Mając powyższe na uwadze, zakres prac objął: ujawnienie/wykreślenie w tekście Studium niezbędnych informacji dotyczących ww. złóż, tj.: nazwy złoża, danych na temat sposobu udokumentowania złoża, wykorzystaniu pod eksploatację oraz wprowadzenie/wykreślenie na rysunkach Studium granic ww. złóż. Przy sporządzaniu materiałów koniecznych do wydania zarządzenia zastępczego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące trybu zmiany studium. Dlatego wykonanie zamówienia w przedmiocie sporządzenia materiałów niezbędnych do wydania zarządzeń zastępczych Wojewoda powierzył osobom o których mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiadającym wiedzę i doświadczenie w dziedzinie sporządzania studiów uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Wprowadzenie udokumentowanego złoża kopaliny do dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zarówno części tekstowej jak i graficznej) wymaga zawarcia umowy z uprawnionym na podstawie art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektantem, który wykona niezbędne materiały planistyczne do zarządzenia. Powyższe wymaga wyłonienia wykonawcy ww. prac na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych z uwzględnieniem bieżących zamówień publicznych, prowadzonych w skali całego urzędu. Odnosząc się do zarzutu, że organ nie powinien prowadząc postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego, występować do gminy celem umożliwienia jej samodzielnego podjęcia stosownych działań, Wojewoda wyjaśnił, że zarządzenie zastępcze ma charakter zamknięty: wojewoda, jako organ nadzoru, może ingerować w działania organów gminy tylko w przypadkach ustawowo określonych i podejmując wyłącznie czynności wskazane ustawowo. Powyższe powoduje, że o organie wydającym zarządzenia zastępcze mówi się w doktrynie, iż jest ex definitione pozbawiony materialnoprawnej kompetencji do uznaniowego określenia treści zarządzenia zastępczego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje także pogląd, że zarówno Konstytucja (art. 165 ust. 2), jak i ustawa o samorządzie gminnym (art. 87) gwarantują gminie samodzielność, ograniczając możliwość ingerencji organów nadzoru do ściśle określonych ustawowo przypadków. Dlatego ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że w razie jakichkolwiek wątpliwości, słuszna jest "słabsza" kompetencja organu nadzoru. Organ zaznaczył, że nie działa na wniosek strony w trybie określonym w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jak błędnie przyjmuje skarżąca. Na podstawie wyżej wymienionych przepisów działa z urzędu, w ramach przyznanych kompetencji nadzorczych. Ponadto organ poinformował skarżącą, że postępowanie nadzorcze wojewody jest szczególnym typem procedury, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego, lecz formą nadzoru administracyjnego, rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Wskazał wówczas, że procedura tocząca się w tym trybie nie dotyczy załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym m.in. czy sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania danej sprawy. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga E.-E. sp. z o.o. R. dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie wydania, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9.06.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) zarządzenia zastępczego o wprowadzeniu obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego żwirowo-piaskowego "[...]" w kat. C położonego na działkach o numerach ewidencyjnych : [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny S., gmina P., powiat [...], do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. W myśl powołanego przepisu po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Art. 95 ust. 2 ustawy stanowi, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle tych przepisów, jedynie wojewoda jako organ nadzoru może zdecydować o wydaniu zarządzenia zastępczego, które następnie podlegać będzie kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa. Sąd orzekający rozważał w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesienia skargi na gruncie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej zwanej p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na gruncie p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. a więc w sytuacji niewydania aktu lub niepodjęcia czynności określonej w tych przepisach. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje m.in. skarg na bezczynność organu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego. Jest to rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. nie wymieniono go jednak w punkcie 8 tego przepisu, który zakreśla kognicję sądu w zakresie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, nie jest to również rodzaj postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takie odrębne podstawy zawierają art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm. dalej zwanej u.w.a.r.w.). Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z mocy art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. przepis art. 63 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (§2). W postanowieniu z dnia 31.08.2016 r. , sygn. akt II OSK 2009/16 Naczelny Sąd Administracyjny analizując powyższą regulację w kontekście zarządzenia zastępczego uregulowanego w art. 98a ustawy z dnia 8.03.1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) zauważył, że cyt. "w przywołanym przepisie mowa jest o czynnościach nakazanych prawem, co oznacza obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku aktu nadzoru wojewody w formie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego brak jest przepisu formułującego obowiązek wydania takiego aktu. Wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedza analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu, w sytuacji braku podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, daje podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego." Pogląd ten wyrażony na gruncie niewydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego zachowuje aktualność również w odniesieniu do zarządzenia zastępczego wydawanego na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z uwagi na podobieństwo tych uregulowań. Należy więc podkreślić, że nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Kompetencja wojewody w tym zakresie aktualizuje się bowiem po dokonaniu przez organ nadzoru analizy okoliczności faktycznych i prawnych danej przez sprawy i uznanie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego. Zważywszy na taki charakter omawianej kompetencji wojewody nie można uznać, iż wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. i w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność (por. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20.05.2018 r., sygn. akt II SAB/Go 38/16). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.