II SAB/Kr 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącemu W. S. uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie sto złotych). Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r. W.S. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego to jest art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę z terenu działki 1 w miejscowości J. wybudowanych bez uzyskania wymaganego zgłoszenia następujących obiektów budowlanych: utwardzona droga dojazdowa dochodząca do drogi gminnej (o szerokości 4 metrów i długości 40 metrów), utwardzony plac na terenie działki nr 1 w J. o wymiarach 6 metrów x 15 metrów, utwardzony drugi plac o pow. 40 m kwadratowych, utwardzona pętla drogowa o szerokości 4 metrów i długości 30 metrów. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie się wyłącznie na argumentacji własnej organu oraz K.B. i S.P. , oraz art. 80 k.p.a. poprzez jego obrazę i odmowę wszczęcia postępowania bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. W związku z powyższym wniósł o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez uzyskania wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w związku z pismem W.S. z dnia 20 czerwca 2011 r. przeprowadził na podstawie art. 81 i art. 81 c ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kontrolę w terenie, podczas której stwierdził, że wykonane roboty na działce nr 1 w J. (oprócz wykonanego drenażu) nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Działka nr ewid. 1 wykorzystywana jest jako użytek zielony - łąka, na której ustawiona jest pasieka. Organ wskazał, że pismem z dnia 7 lipca 2011 r. działając oparciu o treść art. 238 k.p.a. zawiadomił W.S. że jego skarga zatytułowana jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w części dotyczącej drenażu została uznana za uzasadnioną, w związku z czym zostało wszczęte z urzędu stosowne postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą akt [...]. W pozostałej części organ uznał skargę W.S. za nieuzasadnioną. Następnie organ wskazał, że w dniu 19 lipca 2011 r. wpłynęło do Inspektoratu pismo W.S. , z którego wynikało, że skarżący domaga się usunięcia naruszenia prawa, które w jego ocenie polegało na niewłaściwym załatwieniu skargi z dnia 20 czerwca 2011 r., na którą została udzielona skarżącemu odpowiedź zawiadomieniem z dnia 7 lipca 2011 r. W odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał, że udzielona skarżącemu odpowiedź jest prawidłowym i zgodnym z zasadami postępowania administracyjnego działaniem organu. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. (II OSK 1691/06), w którym stwierdzono, że "o ile sformułowanie wniosku jest sprawą strony, to pozostałe obowiązki procesowe, w tym dokonania kwalifikacji prawnej przez określenie przepisu mającego zastosowanie w odniesieniu do skonkretyzowanego stanu faktycznego sprawy należy do organu (...). To, że podstawą działań tych organów mogą być i najczęściej są informacje osób trzecich nie powoduje jeszcze, iż pisma inicjujące działania kontrolne organów nadzoru budowlanego, a także poglądy stron postępowania co do kwalifikacji prawnej określonych zdarzeń są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, przeciwnie podlegają one samodzielnym ocenom organów". Ponadto w uzasadnieniu zawiadomienia stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego organ wskazał, że w przypadku braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zgłaszaną sprawę należy rozstrzygnąć w trybie postępowania skargowego i wydać zawiadomienie na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. A zatem w związku z brakiem możliwości kwalifikacji części skargi W.S. dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi dojazdowej, organ uznał ją za bezzasadną, co ponownie wykazał w uzasadnieniu zawiadomienia. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, że W.S. nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia przysługujących mu zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. W przypadku bowiem gdy skarżący nie zgadza się z treścią i formą udzielonej mu odpowiedzi ma prawo złożyć skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z powyższego wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Podkreślić należy, iż w razie pozostawienia przez organ podania, czy wniosku bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest więc możliwe dopiero po wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. tj. nie wniósł stosownego zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w tym przypadku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed wcześniejszym wykorzystaniem przez skarżącego środka odwoławczego w postaci zażalenia na bezczynność organu I instancji, czyni zatem przedmiotową skargę niedopuszczalną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.