II SAB/Kr 113/20

Kraków, dnia 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wnioski z 22 kwietnia 2020 r. znak: ZG.2260.17.2020 oraz z 28 maja 2020 r. znak: ZG.2260.17.2020 i ZG.2260.23.2020 postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej Skarbowi Państwa – Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwu Łosie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) zł. Wnioskami z 22 kwietnia 2020 r. (ZG.2260.17.2020) oraz z 28 maja 2020 r. (ZG.2260.17.2020 i [...]) Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie wystąpiło do Wojewody Małopolskiego z wnioskami "o udostępnienie informacji publicznej" (k. 2, 16, 20 akt adm.). Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. znak: [...] (k. 36 akt adm.) Wojewoda Małopolski, w odpowiedzi na ww. wnioski, biorąc pod uwagę, że dotyczą one tej samej problematyki i służą temu samemu celowi, zadecydował o ich wspólnym rozpatrzeniu i stwierdził, że "nie jest możliwe udzielenie oczekiwanej informacji". W dniu 21 lipca 2020 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie wyżej wskazanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do rozpatrzenia wniosków o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Małopolskiego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił Wojewodzie Małopolskiemu, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczą orzeczeń (decyzji administracyjnych wydanych w toku prowadzonych postępowań oraz sygnatur akt) i co istotne dotyczą także mienia publicznego (Skarbu Państwa). Nie jest więc tak jak podnosi organ, że skarżący żąda przedmiotowych informacji ze względu na swój prywatny interes. Skarżący wskazał, że Nadleśnictwo Łosie w imieniu Skarbu Państwa zarządza mieniem publicznym, które stanowi przedmiot rozpoznania w toczących się przed tut. organem postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych. Skarżony organ nie współpracuje w tym zakresie ze skarżącym, a zatem brak jest możliwości uzyskania tych informacji w innym trybie. Wobec tego złożenie wniosków było konieczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł, że powodem nieudostępnienia Nadleśnictwu Łosie żądanej informacji jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Jedynie dodatkowo, opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że informacja o sygnaturach akt sprawy prowadzonej przez organ, żądana wnioskiem - znak wnioskodawcy [...], nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, lecz jest informacją o charakterze organizacyjnym. Organ dalej wskazał, że Nadleśnictwo Łosie żąda informacji w swojej prywatnej sprawie. Wnioski dotyczą interesów wnioskodawcy, a nie ogółu - za "sprawę publiczną" nie sposób uznać zamiaru uregulowania stanu prawnego posiadanej nieruchomości. W ocenie Wojewody żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie Wojewoda Małopolski stwierdził, że załatwiając sprawy z wniosków o informację publiczną organ kieruje się przede wszystkim wskazaniami sądów administracyjnych czyli aktualnie dominującymi licznymi wskazaniami sądów administracyjnych realizuje zasadę pogłębiania zaufanie obywateli do organów państwa. Przypomniał, że motywacja wnioskodawcy ma istotne znaczenie dla kwalifikacji sposobu załatwienia wniosku. Dominujące aktualnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że co prawda osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji - art. 2 ust. 2 u.d.i.p., to jednak należy zauważyć, że mając wiedzę, iż wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej w celu sprzecznym z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą o dostępie do informacji publicznej, organ nie powinien udostępniać informacji, gdyż takiego prawnego obowiązku nie posiada. Szacunek dla prawa nie pozwala organowi przechodzić obojętnie wobec faktu nadużywania prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę. Wojewoda Małopolski podkreślił również, że mając na uwadze treść i charakter żądania, dotychczasową korespondencję w tej sprawie, a także wyjaśnienie udzielone przez reprezentujących Nadleśnictwo pracowników, że informacji wnioskodawca potrzebuje do regulacji stanu prawnego posiadanej nieruchomości, co oznaczałoby, ze względu na wskazany cel żądania informacji w trybie prawa do informacji publicznej, że udostępnienie informacji do realizacji takiego celu (uregulowania stanu prawnego posiadanej nieruchomości) mogłoby zostać uznane za naruszenie prawa, bowiem w takiej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie ma zastosowania. W istocie przedmiotowe wnioski nie mogą być uznane za wnioski w rozumieniu prawa o udostępnienie informacji publicznej i stanowiłoby równocześnie jej nadużycie. Wojewoda przypomniał, że celem składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest kontrola działalności organów państwa polskiego (kontrola społeczeństwa nad organami władzy publicznej). Nadleśnictwo Łosie -nadużywając prawa - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sprawach dotyczących stanu prawnego nieruchomości, o których nieruchomościach jest mowa w przedmiotowych wnioskach, próbuje uzyskać różne informacje, w sytuacji gdy w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, o których pisze w skardze, po wykazaniu interesu .prawnego Nadleśnictwo uzyska prawa strony na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie Wojewoda przypomniał szczegółowo treść wniosków oraz wskazał, że w sprawach uregulowania stanu prawnego posiadanych nieruchomości, Nadleśnictwo Łosie w odpowiednim trybie powinno wyjaśniać sprawę w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie i z pewnością trybu tego nie określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. W końcowej części odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że w ostatnim czasie zauważa się tendencję, że podmioty zobowiązane zasypywane są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej wielokrotnie nie w celu skontrolowania władzy publicznej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawcy zwracają się o pozyskanie informacji w prywatnych sprawach. Koncepcja nadużycia prawa do informacji publicznej powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii nadużywania prawa do informacji publicznej jest coraz liczniejsze w zakresie linii orzeczniczej prezentującej stanowisko, że organ ma obowiązek ocenić indywidualnie okoliczności związane z otrzymanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku stwierdzenia, iż jest on ukierunkowany na osiągnięcie celu innego niż cel, o którym mowa w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie powinien informacji udostępnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.". W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej zwanej "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.. W przypadku skarg na bezczynność organu kontroli sądu jest poddawany brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarga na bezczynność organu może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz ze skargą na bezczynność w tym przedmiocie wystąpiło Nadleśnictwo Łosie, będące jednostką organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, zarządzającego lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa na podstawie Ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 1991 nr 101 poz. 444, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463, dalej u.o.l.). Jak zauważył Wojewódzki Sądy Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 14 marca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2787/16: "w myśl art. 4 Ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust. 1 u.o.l.). Lasami Państwowymi kieruje Dyrektor Generalny przy pomocy dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych (art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.l.). Nadzór nad gospodarką leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa sprawuje minister właściwy do spraw środowiska (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.l.). Minister właściwy do spraw środowiska sprawuje także nadzór nad Lasami Państwowymi (art. 4 ust. 4 u.o.l.). Istotnym jest, że Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym nie została przyznana osobowość prawna, co wynika wprost z art. 32 ust. 1 u.o.l. Podmiotowi temu nie została przyznana także zdolność prawna, a więc nie może on być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Brak jest bowiem wyraźnego przyznania temu podmiotowi przez ustawodawcę cech składających się na pojęcie zdolności prawnej. Z art. 32 ust. 1 u.o.l. wynika wprost, że podstawowym celem powołania Lasów Państwowych jest zarządzanie mieniem Skarbu Państwa, a zwłaszcza reprezentowanie go w zakresie zarządzania mieniem. Z art. 38 ust. 1, art. 38a ust. 1 i art. 39 u.o.l. wynika, że podmiot ten dokonuje czynności w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Lasy Państwowe są więc stationes fisci Skarbu Państwa (por. Bartosz Rakoczy, Wybrane problemy prawa leśnego, LEX). Nadleśnictwo, jako podstawową jednostką organizacyjna Lasów Państwowych." W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, strona skarżąca Nadleśnictwo Łosie jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, nie jest uprawniona do żądania udostępnienia jej informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta służy bowiem realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej, czy też między organami władzy publicznej, a podmiotami, które dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP to obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z powołanego przepisu Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1982/13 (LEX nr 1463438), stwierdził, że: "Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08." Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi przy tym o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej jest wykonywaniem publicznego prawa podmiotowego, które nie następuje między podmiotami władzy publicznej. Prawo to nie jest realizowane w ramach zarządzania mieniem publicznym w celu zarządzania tym mieniem. W tej sytuacji uznać należy, iż Nadleśnictwo Łosie, działając jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, nie był legitymowany do występowania o udzielenie informacji publicznej w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, nie był również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Wykonywanie przez nadleśnictwo ustawowych zadań nie może bowiem odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej. Z tych też przyczyn Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt 2 sentencji.