II SAB/Kr 114/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Firma A w przedmiocie udzielenia informacji publicznej l. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Firma A do wydania aktu lub dokonania czynności w załatwieniu wniosku A. B. z dnia [...] stycznia 2020r o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Firma A dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wnioski o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądza od Szpitala Miejskiego w R. Zdroju Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. Zdroju na rzecz skarżącej A. B. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Szpitala Miejskiego w Rabce Zdroju sp. z o.o. w Rabce Zdroju w przedmiocie złożonego przez skarżącą w dniu 22 stycznia 2020 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej złożonego w siedzibie organu w dniu 22 stycznia 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi A. B. wskazała, że złożyła w dniu 22 stycznia 2020 r. na dziennik podawczy organu wniosek o dostęp do informacji publicznej. We wniosku skarżąca domagała się udostępnienia: 1. protokołów kontroli, które zostały sporządzone przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce-Zdroju sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019r. do dnia złożenia wniosku; 2. decyzji wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce Zdroju sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku; 3. wystąpień wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce Zdroju sp. o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku; 4. poleceń wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce Zdroju sp. o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku; 5. wniosków pokontrolnych wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce - Zdroju sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku; 6. zaleceń pokontrolnych wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce - Zdroju sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku; 7. innych niż wskazane w pkt 1-6 niniejszego wniosku dokumentów wydanych przez organy (podmioty) kontrolujące Szpital Miejski w Rabce - Zdroju sp. z o.o., w okresie od 15 kwietnia 2019 r. do dnia złożenia wniosku. Skarżąca działając równocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie ich na jej adres zamieszkania. Wskazała, że do chwili złożenia skargi organ nie tylko nie załatwił wniosku skarżącej, ale też stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie poinformował o powodach opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Szpital Miejski w Rabce-Zdroju sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Szpital jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miejska Rabka-Zdrój. W wyniku wyborów w październiku 2018 r. doszło do zmiany Burmistrza Rabki-Zdrój. Nowy Burmistrz zmienił członków rady nadzorczej Spółki i nakazał im przeprowadzenie kontroli Spółki. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości. Sprawa znajduje swój finał w prokuraturze gdzie prowadzone jest śledztwo o wyrządzenie spółce szkody na ponad 7 milionów złotych. Dalej zwrócono uwagę, że w okresie powstania tych szkód, obecny pełnomocnik skarżących, był pełnomocnikiem spółki przez okres 10 lat. Kontynuując personalne wątki związane z zatrudnieniem w Szpitalu wskazano, że w dniu 11 kwietnia 2019 r. nastąpiły zmiany w zarządzie Spółki. Nowy zarząd, realizując program naprawczy przeprowadził restrukturyzację Szpitala. W wyniku tych działań część pracowników, około 20 osób, dostało wypowiedzenia umów o pracę. Do zmiany zarządu, Szpital realizując stanowisko obecnego pełnomocnika skarżących, nie realizował procedury udostępniania informacji publicznej i obecnie delegowani do tego pracownicy przechodzą stosowne szkolenia. Dodatkowo, w związku z wybuchem Pandemii Covid-19 Szpital w celu minimalizacji ryzyka zarażenia pacjentów pracował z wykorzystaniem minimalnej liczby pracowników. Szpital został wpisany do wykazu podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej wykonywanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 opracowywanego przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w porozumieniu z Wojewodą. Od tego czasu wzmożone wysiłki Szpitala zostały skierowane na realizację powierzonych mu zadań, które są realizowane do dziś. Wnioskodawca nie wskazał, jakich dokumentów oczekuje wnosząc właściwie o udostępnienie praktycznie wszystkich dokumentów wydawanych w związku z działalnością Spółki. Ilość tych potencjalnych dokumentów uniemożliwia ich udostępnienie bez poniesienia znacznych kosztów. Dopiero po wskazaniu konkretnych dokumentów można by oszacować wartość nakładów koniecznych do poniesienia przy ich skopiowaniu. Bez wskazania, jakich to konkretnie dokumentów domaga się wnioskodawca, Szpital nie jest w stanie ocenić czy owe dokumenty nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W dniu 27 listopada 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo Prezesa Zarządu Szpitala Miejskiego w Rabce Zdroju sp. o.o., w którym poinformował, że od dnia 13 sierpnia 2020 r. wszelkie informacje o które wnioskowała skarżąca znajdują się na stronie BIP Szpitala. W załączeniu przedłożono kopię pisma z dnia 26 listopada 2020 r. wraz z kopią dowodu jego nadania listem poleconym do skarżącej, z którego wynika, że informacja ta została udzielona również skarżącej wraz ze wskazaniem dokładnego adresu strony internetowej, na której informacje te umieszczono. Sąd działając z urzędu sprawdził, czy pod wskazanym adresem znajdują się żądane przez skarżącą informacje, co okazało się prawdą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. Zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Nie ulega wątpliwości, że informacje żądane przez stronę skarżącą mają charakter informacji publicznej, a Szpital Miejski w Rabce – Zdroju sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej nie podjął w związku z tym wnioskiem żadnych działań od 22 stycznia 2020 r. aż do czasu poinformowania skarżącej (i sądu) pismem z dnia 27 listopada 2020 r., że od dnia 13 sierpnia 2020 r. wszelkie informacje o które wnioskowała skarżąca znajdują się na stronie BIP Szpitala. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, jest podstawową formą ich udostępniania, realizującą najpełniej zasadę transparentności działania władz publicznych. Szpital pozostawał więc w bezczynności, która jednak ustała przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W tej sytuacji umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Innymi słowy Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na udostępnienie informacji w BIP oraz poinformowanie o tym skarżącej. Przestaje zatem istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., gdyż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Oceniając, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim długotrwałość bezczynności - od złożenia wniosku do dnia udostępnienia informacji minęło ponad 10 miesięcy, w tym ponad 4 miesiące od wniesienia skargi w dniu 28 czerwca 2020 r. Sąd wziął pod uwagę również długotrwały brak reakcji na wniosek skarżącej. Sam fakt umieszczenia informacji na stronie internetowej Szpitala, bez poinformowania o tym skarżącej, nie może być bowiem uznane za prawidłową realizację wniosku. W odpowiedzi na skargę zwraca się uwagę, że ilość potencjalnych dokumentów uniemożliwia ich udostępnienie bez poniesienia znacznych kosztów, jak również część z nich może być objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Brak jednak wezwań o sprecyzowanie wniosku bądź też powiadomienia o wysokości opłaty zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Strona przeciwna do skarżącej w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę na zmiany personalne na stanowisku Burmistrza Miasta i w konsekwencji w radzie nadzorczej i zarządzie Szpitala, a także na fakt, że obecny pełnomocnik strony skarżącej przed tymi zmianami zapewniał obsługę prawną Szpitala; jak również na ograniczenie liczby pracowników szpitala w związku z wybuchem pandemii Covid – 19, restrukturyzacją i szkoleniem pracowników w zakresie procedury udostępniania informacji publicznej. Okoliczności te nie mają wpływu na bieg terminów do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niemniej jednak mogą i powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie zasadności wniosków o nałożenie grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął również pod uwagę to, że identycznej treści wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został w tym samym dniu (22 stycznia 2020 r.) również przez inne osoby fizyczne, a następnie na bezczynność Szpitala zostały złożone do tutejszego Sądu skargi, gdzie pełnomocnikiem jest również radca prawny P. K.. Sprawy te znalazły swe rozstrzygniecie w wyroku o sygnaturze IISAB/Kr 118/20 oraz w postanowieniu o sygnaturze II SAB/Kr 116/20. Działanie takie naprowadzają na usprawiedliwione przypuszczenie, że kwestia otrzymania informacji publicznej nie jest jedynym motywem złożonych wniosków i skarg na bezczynność. Dodatkowo Sąd miał na względzie i tę okoliczność, że znaczny czas bezczynności Szpitala przypadł na trwającą epidemię SARS COV-2, co zdaniem Sądu bez wątpienia do pewnego stopnia usprawiedliwia zaniechania Szpitala, albowiem w obecnej, powszechnie znanej wszystkim sytuacji, najistotniejszym i podstawowym zadaniem wszystkich jednostek ochrony zdrowia jest zorganizowanie opieki zdrowotnej zarówno dla pacjentów zakażonych wirusem COVID-19 jak i dla osób chorych na inne, "zwykłe" choroby. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r. sygn. I OSK 26/19, zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej. W niniejszej sprawie Sąd w szczególności nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych negatywnych przeżyć skarżącej, które miałaby ryczałtowo rekompensować kwota 10 000 zł wypłacona jej przez Szpital. Podobnie Sąd stoi na stanowisku, że orzeczenie o rażącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej jest na chwilę obecną wystraczającym środkiem, który skłoni skarżony Szpital do respektowania na przyszłość terminów wynikających z ustawy o dostępie od informacji publicznej, bez potrzeby wymierzania grzywny. Dlatego też w pkt. III wyroku oddalono wnioski o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.