II SAB/Kr 115/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego wniosku z dnia 13 stycznia 2024 r.; 2/ stwierdza, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. A. Sp.z.o.o. w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w styczniu 2024 r. wniosła o wznowienie postępowania w zakresie decyzji Starosty Limanowskiego z dnia 21 listopada 2022 r. Do dnia dzisiejszego w sprawie nie została podjęta jakakolwiek decyzja. W kwietniu 2024 r. spółka wniosła bezskuteczne do dziś ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżąca spółka w dniu 13 stycznia 2024 r. przesłała do Starosty Limanowskiego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Limanowskiego nr 2/2022 z dnia 21 listopada 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Starosta Limanowski przekazał ten wniosek zgodnie z właściwością do Wojewody Małopolskiego w dniu 17 stycznia 2024 r. Wniosek spółki zawierał braki formalne, bowiem nie został podpisany przez osoby uprawnione do reprezentacji spółki, zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a. Wojewoda Małopolski wezwaniem z dnia 11 kwietnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał A. Sp. z o.o., w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, do podpisania wniosku przez osoby do tego upoważnione. Strona postępowania nie odebrała do 23 kwietnia 2024 r. awizowanej przesyłki i nie odpowiedziała na ww. wezwanie organu. Mając na względzie fakt, że wnioskodawca nie podpisał pisma w przedmiocie wznowienia postępowania, nie odpowiedział, na wezwanie o złożenie podpisu na wniosku, nie doszło zatem do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem wniosek strony w dalszym ciągu obarczony jest brakiem formalnym uniemożliwiającym prowadzenie postępowania w sprawie. Twierdzenia strony skarżącej o bezczynności Wojewody Małopolskiego w sprawie, uznać należy tym samym za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 12 marca 2024 r. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewody Małopolskiego w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu językowym, desygnatem określenia "bezczynny" jest sformułowanie "niewykonujący celowego zajęcia", czy "nic nierobiący" (zob. B. Dunaj red. Słownik współczesnego języka polskiego, t. 1, Warszawa 1998, s. 48). Z kolei w doktrynie definiuje się bezczynność organu administracji publicznej jako niewykonanie przez ten organ kompetencji w terminie wskazanym ustawą lub w sytuacji objętej hipotezą normy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Zachowanie to wykazuje pewne podobieństwo do przewlekłości działania sprawiające, że niekiedy - w ujęciu teoretycznym - bezczynność organu klasyfikuje się jako przejaw przewlekłości postępowania. Jak bowiem stwierdza P. Dobosz, przewlekłość postępowania może przybierać trojakiego rodzaju postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, op. cit., s. 73). Do klasyfikacji tej w swoich rozważaniach nawiązuje także J.P. Tarno (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Przewlekłość statyczna jest synonimem bezczynności - wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny czy sądowy, po wszczęciu postępowania. Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu - w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 - 75). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Celem określonym w art. 149 P.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi bezczynność jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O zasadności wystąpienia bezczynności świadczy zestawienie daty wpływu wniosku spółki o wznowienie postepowania (przekazano go do właściwego organu 17 stycznia 2024 r.) z datą zawiadomienia spółki o pozostawieniu podania bez rozpoznania – 15 maja 2024 r. Nastąpiło to więc po upływie ponad trzech miesięcy i co najważniejsze, po złożeniu skargi na bezczynność organu. W tym czasie organ de facto wyłącznie wezwał spółkę do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że wydanie rozstrzygnięcia nie wymagało przedsięwzięcia czynności, które mogłyby uzasadniać zwłokę w załatwieniu sprawy. Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ zawiadomił spółkę pismem z dnia 15 maja 2024 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku spółki w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.