II SAB/Kr 120/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w kwocie 1.000 zł (jeden tysiąc złotych); III. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący K. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zarzucana bezczynność dotyczyć miała braku rozpatrzenia wniosku K. W. z dnia 13.11.2014 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do załatwienia wskazanej wyżej sprawy oraz orzeczenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto żądał wymierzenia temu organowi grzywny oraz rozważenia przez sąd możliwości wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Skarga zawierała też wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę K. W. podał, że wnioskiem z dnia 13.11.2014 r. wniósł o stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważności decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. W dniu 26.03.2015 r. wezwał Kolegium do załatwienia tej sprawy. Jak podał, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 13.11.2014 r. nie została załatwiona. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagało się oddalania skargi. Podało Kolegium, że opisany wyżej wniosek skarżącego wpłynął do Kolegium w dniu 17.11.2014 r. Pismem z dnia 24.11.2014 r. Kolegium zwróciło się do Burmistrza o przesłanie akt sprawy. Burmistrz pismem z dnia 2.12.2014 r. odpowiedział, że akta zostały w dniu 30.09.2013 r. przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w związku ze skargą K. W. z dnia 16.09.2013. r. na bezczynność w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 16.12.2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 Kpa i zostanie załatwiona po otrzymaniu akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawiając kwestię odnoszącą się do aktu, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący K. W., Kolegium Odwoławcze podało, że decyzją z dnia 26.09.2014 ([...]) po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Burmistrza z dnia 25.09.2013 r. ([...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. Jak podano, wobec powyższego Burmistrz decyzją z dnia 27.10.2014 r. ([...]) ponownie odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej. W sprawie tej chodziło o informacje zawarte w dokumencie o nazwie "Rozstrzygnięcia Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego od publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy[...]" – w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości. Opisane decyzje były wydane w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19.09.2013 r. Przedstawiając dalej podejmowane w sprawie czynności, Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 18.02.2015 r. Burmistrz przesłał do SKO akta sprawy, zwrócone przez WSA w Krakowie, z prawomocnym wyrokiem z dnia 17.09.2014 r. – oddalającym skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Kr 213/14). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zakończenie wskazanego wyżej postępowania sądowoadministracyjnego umożliwiło wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie z wniosku K. W. z dnia 13.11.2014 r. Wobec powyższego pismem z dnia 18.06.2015 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Kolegium, skoro zawiadomiło ono o nowym terminie załatwienia sprawy, to Kolegium działało prawidłowo, gdyż o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych działań lub czynności lub nie kończy postępowania w sprawie. Nadto organ ten wskazał, że stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce w ograniczonym zakresie. Uznał zatem, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie ma art. 35 par. 3 K.p.a. tj. przewidujący 2 miesięczny termin na załatwienie takiej sprawy. W piśmie z dnia 10.07.2015 r. (k. 16) [...] Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowego. Żądanie to uzasadniało podając, że wniosek K. W. z dnia 13.11.2014 r. został rozpatrzony, bowiem dniu 9.07.2015 r. wydana została decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie "Rozstrzygnięcia Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". W ocenie Kolegium, wydanie decyzji powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co nakazuje postępowanie to umorzyć. Skarżący K. W. w piśmie z dnia 30.07.2015 r. (k. 22) podał, że co najmniej od dnia 18.02.2015 r. organ dysponował aktami sprawy i mógł sprawę tę rozpatrzeć. Dodał, że nie jest prawdziwa informacja zawarta w odpowiedzi na skargę, iż SKO wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy. Decyzja kończąca postępowanie wydana została dopiero 5 miesięcy po otrzymaniu akt sprawy. W ocenie skarżącego świadczy to o rażącym naruszenia prawa. Skarżący ponowił żądanie wymierzenia organowi grzywny "w znacznej wysokości" oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem ocenianej sprawy jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotycząca nierozpoznania wniosku K. W. z dnia 13.11.2014 r. w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. (znak: [...]). Decyzją tą orzeczono o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest wyczerpanie, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, środków zaskarżenia (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 30.09.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.). W przypadku bezczynności samorządowych kolegiów odwoławczych, skarga musi być poprzedzona wniesieniem do tego organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. art. 37 § 1 K.p.a.). Skarżący K. W. wskazany warunek spełnił. Na k. 23 a.a. znajduje się bowiem kierowane do SKO w [...] wezwanie do załatwienia jego wniosku z dnia 13.11.2014 r. W ocenianej sprawie, po wniesieniu skargi, organ w uwzględnieniu wniosku K. W. wydał w dniu 9.07.2015 r. decyzję orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z dnia 27.10.2014 r. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że na chwilę orzekania, nie występuje już stan bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku K. W. z dnia 13.11.2014 r. Postępowanie sądowe stało się zatem bezprzedmiotowe, w zakresie który odnosi się do zobowiązania organu do wydania określonego aktu. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Okoliczność, iż organ w trakcie postępowania sądowego załatwił sprawę wywołaną wnioskiem strony skarżącej, tj. wydał akt kończący określony etap postępowania administracyjnego, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność (...) jednocześnie stwierdza, czy bezczynność ta (...) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ze stanem takim mamy do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Naruszenie to musi być także "istotne", a więc nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Na ocenę wystąpienia stanu "rażącego naruszenia prawa" decydujące znaczenie będą miały przede wszystkim takie okoliczności jak - długość okresu niedziałania organu, który to okres nie znajduje uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy lub też konieczności prowadzenia dokładnego postępowania dowodowego. Nawiązując do uwarunkowań ocenianej sprawy trzeba zwrócić zatem uwagę, że wniosek skarżącego inicjujący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza pochodzi z dnia 13.11.2014 r. Pierwsza merytoryczna reakcja organu na ten wniosek miała miejsce dopiero w dniu 18.06.2015 r. (tj. po ok. 7 miesiącach od zgłoszenia żądania do organu administracji), kiedy to SKO wydało zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Decyzja administracyjna zaś, kończąca etap postępowania w sprawie, wydana natomiast została dopiero w dniu 9.07.2015 r. Zatem, między wpływem wniosku do organu, a wydaniem decyzji, upłynęło ok. 8 miesięcy. Oceniając zagadnienie wystąpienia w analizowanym przypadku "rażącego naruszenia prawa" należy wskazany okres pasywności organu odnieść do prezentowanej przez SKO obrony, która sprowadzała się do wskazania, iż Kolegium nie dysponowało aktami sprawy albowiem znajdowały się one w sądzie administracyjnym. Zajmując stanowisko wobec tego problemu, trzeba zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy, stosownie do których bierne oczekiwanie organu na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości (bezczynności), a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności (wyrok WSA w Opolu z dnia 9 października 2013 r.; sygn. akt II SAB/Op 42/13). Orzecznictwo podaje także, że stanowisko, według którego brak akt sprawy wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być uznane za poprawne. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r.; sygn. akt II SAB/Lu 105/13). Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (Lex nr 47244) uznał, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu ale są obrazem jego niedowładu organizacyjnego". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa (por. także np.: WSA w wyrokach: z dnia 6 października 2010 r. II SAB/Kr 81/10, z dnia 21 października 2010 r. I SAB/Wa 160/10). Przedstawione poglądy, sąd orzekający w tej sprawie uznaje za trafne. To zaś oznacza, że prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko Kolegium odnośnie do braku akt i wpływu tej okoliczności na niemożność załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu czasu, w którym organ nie podejmował działań - nie może prowadzić do zmniejszenia lub wyłączenia możliwości postawienia organowi zarzutu rażącej bezczynności w ocenianej sprawie. Wg Sądu, okres zwłoki w załatwieniu sprawy wynosił ok. 7 miesięcy. Zauważyć bowiem należy, iż sprawy tej nie można uznać – wbrew stanowisku SKO – za szczególnie skomplikowaną. Nie wymagała ona bowiem przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, czy podejmowania czasochłonnych czynności, a sprowadzała się wyłącznie do prawnej jej oceny. Nawet uwzględniając konieczność dogłębnej analizy problemu prawnego występującego w sprawie i przyjmując, że w tym zakresie wymagała ona postępowania wyjaśniającego, to stosownie do art. 35 par. 3 K.p.a. – załatwienie jej winno nastąpić nie później niż w ciągu 1 miesiąca. Okres zwłoki liczyć więc należy od upływu 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku K. W. i jak wyżej wskazano, wynosi on ok. 7 miesięcy. Tak długi czas bezczynności uznać należy za istotny i nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa, w którym czas reakcji organów administracji publicznej na kierowane do nich wnioski (żądania) obywateli, winien mieć oparcie i uwzględniać regulacje ustawowe (por. wskazany wyżej art. 35 par. 3 K.p.a.). Przejawem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa jest w rozpatrywanym przypadku fakt podjęcia przez Kolegium po otrzymaniu akt w dniu 18.02.2015 r. dalszej czynności (zawiadomienia o wszczęciu postępowania) dopiero w dniu 18.06.2015 r. Wobec istotnego naruszenia przez SKO w [...] wskazanych regulacji, Sąd na podstawie cytowanego wyżej art. 149 par. 1 p.p.s.a. uznał, że w ocenianej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku), Zgodnie z art. 149 par. 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6. Mając na uwadze ten przepis, Sąd w pkt II wyroku wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1 tyś zł. Rozstrzygnięcie to jest związane z przedstawioną powyżej oceną sposobu prowadzenia przez SKO w [...] postępowania z wniosku skarżącego K. W. i ustaleniem faktu rażącego naruszenia prawa w tej sprawie. Stosownie do art. 154 par. 6 p.p.s.a. grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wg komunikatu Prezesa GUS z dnia 10.02.2015 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) wynagrodzenie to wynosi 3783,46 zł. Wymierzona zatem grzywna w kwocie 1 tyś zł mieści się w granicach określonych we wskazanej podstawie prawnej. Uwzględnia też stwierdzony rodzaj i czas bezczynności organu. Nadto, w ocenie Sądu, grzywna w kwocie 1 tyś. zł – spełniać będzie także funkcję prewencyjną, zapobiegając naruszeniom prawa w przyszłości. O kosztach (pkt IV) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Zajmując natomiast stanowisko wobec zgłoszonego w skardze żądania rozważenia celowości wydania postanowienia sygnalizacyjnego informującego zwierzchni nad SKO w [...] organ o dostrzeżonych przez sąd nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Kolegium, Sąd uznał wydanie takiego postanowienia za niecelowe. W ocenie Sądu, przypadek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zakresie odnoszącym się jedynie do terminu rozpoznania sprawy, nie uzasadnia jeszcze niezbędności wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Stan kontrolowanej sprawy, nie wypełnia bowiem przesłanek z art. 155 p.p.s.a. Przepis ten do wystąpienia sygnalizacyjnego wymaga bowiem stwierdzenia przez sąd istotnych naruszeń (wielu) lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Pojedynczy przypadek stwierdzonej wadliwości działania organu, nie uprawnia do zastosowania wskazanej instytucji w ocenianym przypadku. Zauważyć nadto trzeba, że sąd skorzystał z przewidzianego w przepisach uprawnienia do wymierzenia organowi grzywny, której wysokość określona została na poziomie pozwalającym uznać, że ten środek dyscyplinowania organu administracji publicznej stanowić będzie istotną dla niego dolegliwość, spełniając w ten sposób – co wyżej podkreślono – funkcję prewencyjną, odnośnie do zapobiegania naruszeniom prawa w przyszłości. W tych okolicznościach i przy braku przesłanek z art. 155 p.p.s.a. – wystąpienie sygnalizacyjne sąd uznał za niecelowe.