II SAB/Kr 122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie odprowadzania ścieków I. zobowiązuje Wójta Gminy L. do wydania w terminie 30-stu dni aktu w sprawie dotyczącej odprowadzania ścieków z działek nr [...] i [...] w miejscowości Z. ; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 12 kwietnia 2017 r. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy L. G. "w sprawie dotyczącej nielegalnego odprowadzania ścieków z posesji [...] w Z.". Wskazał, że w dniach 8 i 11 marca 2016 r. złożył dwa pisma w Starostwie Powiatowym w T. dotyczące nielegalnego odprowadzania ścieków, które to podania zostały przekazane Wójtowi Gminy wedle właściwości. Wójt nie podjął w sprawie żadnych czynności, dlatego też skarżący wniósł zażalenie na bezczynność do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Kolegium w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2016 r. uznało zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczyło Wójtowi 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. G. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie w całości i umorzenie postępowania. Organ administracji wskazał, że skarżący nie wezwał go do usunięcia naruszenia prawa, a zatem nie wyczerpał środków zaskarżenia zgodnie z wymogiem art. 52 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W drugiej kolejności wskazał, że M. C. uchybił terminowi do wniesienia skargi. Natomiast odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi wskazano, że opisana w piśmie sytuacja faktyczna jest niezmiernie skomplikowana i dotyczy kilku kwestii. Pierwsze działania podejmowane były w roku 2012 po interwencjach M. C., który zgłaszał że właściciele nieruchomości nr [...] położonych w Z. odprowadzają ścieki bezpośrednio do rowu przydrożnego przy drodze powiatowej. Skargi były kierowane również do Zarządu Dróg Powiatowych w T., Nadzoru Budowlanego w T.. Oględziny i kontrole w terenie potwierdziły fakt odprowadzania ścieków do rowu. Wspólne działania z zarządem Dróg Powiatowych w T. i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. spowodowały, że właściciele nieruchomości nr [...] zlikwidowali odprowadzenia ścieków do rowu przydrożnego. M. C. podejrzewał również, że sąsiedzi podłączyli szamba do urządzeń melioracyjnych. Kontrola z Urzędu Gminy L. G. przeprowadzona w na tą okoliczność nie potwierdziła przypuszczeń wnioskodawcy. Zwrócono też uwagę, iż już w roku 2014 Urząd Gminy L. G. prowadził postępowanie dotyczące zagospodarowania ścieków na nieruchomościach nr [...], które zakończyło się umorzeniem postępowania (akta tamtego postępowania włączono do niniejszego postępowania). Mimo ustaleń, że ścieki nie są odprowadzane do rowu przydrożnego, szamba nie są podłączone do urządzeń melioracyjnych, sąsiedzi posiadają rachunki za wywóz ścieków Pan C. nadal zgłaszał uwagi o nieprawidłowościach. Dlatego Wójt Gminy w dniach 4 i 8 maja 2017 r. przeprowadził kontrole pod adresem [...], które jednoznacznie potwierdziły, że ścieki nie są wypuszczane do rowu. Brak śladów przekopywania działek celem podłączenia szamba do urządzeń melioracyjnych. Właściciele tych nieruchomości - wiedząc o skargach sąsiada - systematycznie i regularnie korzystają z usług Gminnej Spółki Komunalnej w L. G., która wywozi ścieki z szamb. Podniesiono, że w momencie zgłoszenia problemu w 2012 roku M. C. również nie działał zgodnie z prawem w zakresie gospodarki ściekami. Dopiero w roku 2013 zamontował na swojej działce przydomową oczyszczalnię ścieków. Na funkcjonowanie tej oczyszczalni wpłynęła do Urzędu Gminy skarga właściciela nieruchomości zameldowanego pod nr [...] w Z.. W skardze zgłoszono ze oczyszczone ścieki które są rozsączane na działce M. C. i przedostają się na ich działkę powodując niszczenie ogrodzenia, podtopienie działki, obumieranie drzew. W/g ich oświadczenia M. C. nocami przepompowuje nieoczyszczone ścieki ze zbiornika bezpośrednio na ich działkę. Osady z przydomowej oczyszczalni powinny być okresowo usuwane i utylizowane przez upoważnione firmy. W/g informacji uzyskanych z Gminnej Spółki [...] G. takie usługi nie były wykonywane na rzecz M. C.. Istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że ścieki nie są należycie oczyszczane. Urząd Gminy w tej sprawie planuje przeprowadzić oddzielne postępowanie. Natomiast właściciele nieruchomości, którzy posiadają szamba zostali zobowiązani do systematycznego wywozu ścieków i okazywania dokumentów poświadczających ich wywóz do oczyszczalni ścieków. Urząd Gminy L. G. będzie prowadzi częste kontrole we wspomnianych gospodarstwach celem uniknięcia trwających konfliktów. Jest to jednak rozwiązanie doraźne. Najlepszym rozwiązaniem jest budowa kanalizacji sanitarnej dla tej części wsi Z.. Trwają obecnie przygotowania dla realizacji tej inwestycji. Są w tym zakresie problemy i opóźnienia związane m.in. z niewyrażeniem zgody na przebieg trasy przez M. C.. Pracownik prowadzący sprawy z zakresu ochrony środowiska został zobowiązany do terminowego reagowania na zgłaszane w tej sprawie zgłoszenia i częste kontrole w terenie mające zapobiec zanieczyszczaniu środowiska. Nadto z ostrożności procesowej odniesiono się do kwestii ewentualnej bezczynności. Organ administracji wskazał, iż merytorycznie rozpoznał sprawę M. C. jeszcze przed wniesieniem przez niego skargi oraz przed przesłaniem skargi do sądu, a zatem niewątpliwie przed terminem trzydziestodniowym na udzielenie odpowiedzi na skargę wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, w przypadku uznania przez sąd bezczynności, należy orzec na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że ewentualna bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 12 kwietnia 2017 r., zastosowanie do niej znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w tej dacie - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. (dalej "p.p.s.a."). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności z uwagi na zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę należy odnieść się do argumentów Wójta Gminy w zakresie postulatu odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na gruncie tego przepisu przyjmowało się, że w przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia jest środek prawny, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organem wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy w zakresie objętym skargą jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.. Skarżący poprzedził wniesienie skargi na bezczynność Wójta zażaleniem na bezczynność tego organu, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., które rozstrzygnęło sprawę postanowieniem z 14 grudnia 2016 r. Zarzut niewyczerpania środków zaskarżenia z uwag na brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest więc pozbawiony podstaw. To samo dotyczy zarzutu wniesienia skargi z uchybieniem terminu. Obecnie obowiązujący przepis art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Jak już wcześniej wskazano nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, niemniej jednak również pod rządami poprzedniej wersji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmowano, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone żadnym terminem. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2655/13 (LEX nr 1440513): "Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Orzeczenie to odnosi się do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże analogiczna sytuacja występuje w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Jak wynika z powyższego skarżący wyczerpał środki zaskarżenia i nie naruszył terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zatem jego skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosków M. C. z dnia 7 i 10 marca 2016 r. W aktach przesłanych przez Wójta Gminy znajduje się wyłącznie pierwsze ze wskazanych pism, nie ma natomiast pisma skarżącego z daty 10 marca 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek ten został przez Starostę T. przekazany Wójtowi Gminy według właściwości i wpłynął do tego organu w dniu 17 marca 2016 r. W piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Wójt Gminy wskazał na przeprowadzenie w kwietniu 2016 r. kontroli na działce M. i M. P. w [...] jednakże w przesłanych do WSA aktach brak jest jakiegokolwiek innego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie takiej czynności (np. protokołu). Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. 1. uznało zażalenie za uzasadnione, 2. wyznaczyło 30 - dniowy termin do załatwienia sprawy licząc od dnia otrzymania przez organ l instancji niniejszego postanowienia, 3. stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że sprawa ma charakter skomplikowany i wielowątkowy. Faktem jednak jest, że w marcu 2016 r. do organu wpłynęły pisma Starosty [...] w T. przekazujące podania M. C. do rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością. Tym samym na organie ciążył obowiązek ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przede wszystkim zaś tego czy w tej konkretnej sprawie są przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego np. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 250), a dotyczących gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiorniku bezodpływowym oraz pozbywania się ich z terenu nieruchomości. W tym kontekście organ winien zważyć czy są podstawy do wszczęcia w tej materii postępowania w oparciu o art. 6 ust. 7 w/w ustawy. Kolegium podkreśliło, że Wójt Gminy w zakresie swojej właściwości powinien dokonać ustaleń, czy właściciele działki nr [...] realizują obowiązki wynikające z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Innymi słowy organ winien ustalić, czy wytwarzane w gospodarstwie domowym M. i M. P. nieczystości ciekłe są w całości odprowadzane do zbiornika bezodpływowego oraz usuwane z niego w sposób zgodny z przepisami. Dodać trzeba, że organ powinien objąć swoim postępowaniem również działkę [...], o co wnosi skarżący w piśmie z 10 marca 2016 r. Po zwrocie akt organowi I instancji nie wykonał on wskazań zawartych w postanowieniu SKO w T.. W dniu 5 maja 2017 r. zawiadomił M. C., że jego sprawa należy do szczególnie skomplikowanych i wyznaczył termin jej załatwienia do 16 czerwca 2016 r. W aktach przesłanych do WSA znajduje się także protokół "z kontroli gospodarki ściekowej na działce nr [...] w Z." - również z daty 5 maja 2017 r. oraz protokół "z kontroli gospodarki ściekowej na działce nr [...] w Z." z daty prawdopodobnie 8 maja 2017 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy twierdzi, że już w roku 2014 Urząd Gminy Lisia G. prowadził postępowanie dotyczące zagospodarowania ścieków na nieruchomościach nr [...], które zakończyło się umorzeniem postępowania, a akta tamtego postępowania włączono do niniejszego postępowania. Tymczasem w przesłanych do WSA aktach administracyjnych jedyny dokument pochodzący sprzed 2016 roku to potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pisma z dnia 8 września 2014 r., w którym "umarza się postępowanie", jednakże nie ma ono formy decyzji administracyjnej ani nie zawiera podstawy prawnej. Badanie prawidłowości tego dokumentu wychodzi poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest postępowanie zainicjowane wnioskami skarżącego pochodzącymi z marca 2016 r. i tylko działania albo zaniechania organu po tej dacie mogą być przedmiotem rozważań Sądu. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy twierdzi, że merytorycznie rozpoznał sprawę jeszcze przed wniesieniem skargi, jednakże stwierdzenie to nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach przesłanych do WSA w Krakowie. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji - a brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie decyzja została wydana. Oceniając powyższe w świetle art. 149 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w sprawie dotyczącej odprowadzania ścieków z działek nr [...] i [...]. Od momentu otrzymania podań skarżącego w marcu 2016 r. - a więc niemal półtora roku temu - do wydania wyroku nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej, ograniczając się jedynie do przeprowadzenia dwóch kontroli w maju 2017 r. W istocie trudno nawet mówić w tej sytuacji o prowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie wiadomo nawet w jakim trybie to postępowanie miałoby się toczyć. Tymczasem jeszcze w grudniu 2016 r. SKO w T. nakazało Wójtowi rozważenie, czy w tej konkretnej sprawie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala: 1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1; 4) sposób i terminy udostępniania pojemników lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Niewątpliwie żądanie skarżącego dotyczyło wszczęcia postępowania administracyjnego i powinno być załatwione formalnie poprzez wydanie określonego aktu administracyjnego. Tymczasem Wójt Gminy nie załatwił pism skarżącego w żadnym trybie, w szczególności zaś nie wydał decyzji administracyjnej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani też żadnego innego aktu administracyjnego. Skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoje żądanie. Nawet w odniesieniu do pisma Wójta z 5 maja 2017 r. informującego skarżącego, że jego sprawa jest szczególnie skomplikowana i zostanie załatwiona w 16 czerwca 2017 roku brak jest dowodu doręczenia go skarżącemu. Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego odprowadzania ścieków z działek nr [...] i [...]. Jednocześnie trzeba podkreślić, że poza granicami niniejszej sprawy pozostają podnoszone w odpowiedzi na skargę kwestie działań podejmowanych w związku z uwagami skarżącego w 2012 roku i później - bowiem pisma objęte skargą, w zakresie których stwierdzono bezczynność pochodzą z marca 2016 r. To samo dotyczy działania przydomowej oczyszczalni ścieków na działce skarżącego, o której Wójt Gminy wspomina jedynie "na marginesie", jednakże poświęca jej znaczą część odpowiedzi na skargę. Organ sam stwierdza, że prowadzi w tej sprawie odrębne postępowanie. Wreszcie bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostaje planowana budowa kanalizacji sanitarnej. Z cytowanego wcześniej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że w razie stwierdzenia bezczynności Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na podstawie tego przepisu orzeczono o zobowiązaniu Wójta Gminy do wydania w terminie 30 dni aktu w sprawie administracyjnej dotyczącej odprowadzania ścieków z działek nr [...] i [...]. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W pkt II wyroku stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto przy tym pod uwagę długi, bo niemal półtoraroczny okres, który minął od otrzymania podań przez Wójta do wyrokowania oraz fakt, że w tym czasie organ ograniczył się jedynie do przeprowadzenia dwóch kontroli, nie wiadomo jednak w jakim trybie, nie informując skarżącego nawet o ich przeprowadzeniu. Dodatkowo wzięto pod uwagę, że Wójt nie wykonał wskazań zawartych w postanowieniu SKO w T. z dnia 14 grudnia 2016 r. Taka postawa organu administracji wskazuje na lekceważenie przepisów postępowania administracyjnego i uzasadnia przyjęcie, że naruszenie prawa przez Wójta Gminy miało charakter rażący. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a.