II SAB/Kr 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej l. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy M. do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. R.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; 2/ art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostepnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 8 czerwca 2016 r. złożył w organice wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. wykazu umów i kosztów poniesionych przez Urząd Miasta i Gminy Myślenice a firmą ITV Telewizja Powiatowa J.C. , związanych z obsługą medialna i promocją za okres od początku 2017 r. do 5 czerwca 2018 r. Skarżący domagał się rejestru tych umów z wyszczególnieniem czego dotyczyły umowy i faktury oraz zakresu zleconych prac, kwoty i trwania umowy. Termin na udostępnienie przedmiotowych informacji upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy w dniu 23 sierpnia 2018 r. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany udzielił wyłącznie częściowej informacji. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 8 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice poinformował, że udzielił odpowiedzi na zadane pytanie w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu 27 czerwca 2018 r. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na zadane pytanie wynikało z ilości prowadzonych w tym czasie spraw przez wydział merytoryczny. Organ wskazał, że w wyniku analizy złożonej skargi wysłano skarżącemu informację uzupełniającą do wniosku w zakresie zawartych z ITV Myślenice umów najmu, które udostępnił inny wydział urzędu. Dodatkowa informacja dotyczy umów najmu lokalu użytkowego o powierzchni 20 m2 na czas określny do końca 2018 r. – w kwocie 102,50 miesięcznie oraz lokalu użytkowego o pow. 9 m2 do końca 2018 r. w kwocie 22,57 zł brutto. Zarządzeniem z dnia 14 listopada 2018 r. Sędzia WSA w Krakowie wezwał skarżącego celem odniesienia się od twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. W piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. skarżący poinformował, że odpowiedź organu nie jest kompletna, gdyż w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy Myślenice widnieje rejestr umów za 2016 r. i część 2017 r. Umów tych nie ma za to w otrzymanej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego we wniosku z 8 czerwca 2016 r. dotyczącego wykazu umów i kosztów poniesionych przez Urząd Miasta i Gminy Myślenice a firmą ITV Telewizja Powiatowa J.C. , związanych z obsługą medialna i promocją za okres od początku 2017 r. do 5 czerwca 2018 r. Skarżący domagał się rejestru tych umów z wyszczególnieniem czego dotyczyły umowy i faktury oraz zakresu zleconych prac, kwoty i trwania umowy. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciło jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (ust. 4), majątek publiczny (ust. 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że Wójt – jako organ władzy publicznej, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany był do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Nie budziło również wątpliwości, że wskazane we wniosku dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmuje żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności gdyż dopiero kompletnej informacji udzielił po wniesieniu skargi. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego jeśli organ nie udostępnił części informacji, ale znajdują się one w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie można uznać, że w tym zakresie nie zrealizowano żądania skarżącego. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro informacja znajduje się w biuletynie, to organ nie ma obowiązku jej udostępniać. Sąd też nie dysponuje możliwościami sprawdzenia (weryfikacji) czy informacja udzielona wnioskodawcy, co do której organ oświadcza sądowi, że została udzielona wnioskodawcy jest informacją kompletną – zgodna z wnioskiem. W tym stanie rzeczy fakt potwierdzenia przez skarżącego, że organ mu żądanej informacji udzielił z wyjątkiem tej, której nie musiał odrębnie udzielać, bo była opublikowana w BIP, zmusza sąd do stwierdzenia, że organ obowiązek swój, co prawda z opóźnieniem, ale wypełnił. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).