II SAB/Kr 123/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Z. N. z dnia 18 marca 2014 r. II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 18 marca 2014 r., czyli kopii umów zawartych pomiędzy Gminą a [...] J.B., w części dotyczącej informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [...] z dnia 19 września 2007 r. i nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 14 maja 2014 r. Burmistrz Miasta wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły umowy zawarte z pracownią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji. Mimo to Burmistrz Miasta decyzją z dnia 22 września 2014 r. powtórnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji. SKO decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. potwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 22 września 2014 r. dotknięta była od samego początku wadą nieważności. Burmistrz Miasta w dniu 4 lutego 2016 r. otrzymał powyższą decyzję. Od momentu jej otrzymania organ pozostaje w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy i udostępnienia informacji żądanej we wniosku z dnia 18 marca 2014 r. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 6 kwietnia 2016 r. wezwała Burmistrza Miasta do niezwłocznego załatwienia jej wniosku. Jedyną reakcją organu na powyższe pismo było wystosowanie do skarżącej w dniu 16 czerwca 2016 r. pisma kwestionującego stanowisko SKO sformułowane w ostatecznej i prawomocnej decyzji tego organu z dnia 26 stycznia 2016 r. Skarżąca stwierdziła, że organ w sposób ostentacyjnie uporczywy i rażący ignoruje obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej. Zdecydowanie krytycznie w opinii skarżącej należy ocenić procedowanie organu, które nastąpiło już po otrzymaniu przez Burmistrza Miasta decyzji SKO z dnia 26 stycznia 2016 r. Nie można bowiem przyjąć, aby całkowita bezczynność dysponenta informacji była spowodowana wyłącznie przekonaniem organu o rzekomej konieczności oczekiwania na potwierdzenie przez SKO, iż decyzja organu zwierzchniego instancyjnie nacechowana jest przymiotem ostateczności. W konkluzji Z. N. wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku skarżącej z dnia 18 marca 2014 r., ponadto o orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 b P.p.s.a. o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem oraz stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skoro postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, to warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto organ podniósł, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Jest bowiem oczywistym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r. jest nieważna w części uzasadnienia. Decyzję tę należy traktować jedynie jako całkowicie kończącą postępowanie z uwagi na występującą już w obrocie prawnym ostateczną decyzję Burmistrza z dnia 22 września 2014 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i w konsekwencji niezobowiązującą Burmistrza do podejmowania jakichkolwiek dalszych działań czy czynności, w tym udostępnienia informacji publicznej objętej decyzją z dnia 22 września 2014 r. Wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miało podstaw prawnych konfrontować ostatecznej i prawidłowej decyzji Burmistrza z dnia 22 września 2014 r. z uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i obarczoną licznymi wadami prawnymi decyzji SKO z dnia 11 lipca 2014 r. Wbrew stanowisku organu II instancji i WSA w Krakowie dostęp do danych osobowych poprzez numer działki ewidencyjnej nie odbywa się jedynie na gruncie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz także na innych polach dostępu. Za pomocą informacji zamieszczonych w internecie dotyczących numeru ewidencyjnego działki i jej położenia można pośrednio określić tożsamość właściciela działki tj. jego dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że przedmiotowe żądanie udzielenia informacji skierowane zostało do podmiotu zobowiązanego. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 marca 2014 r. We wniosku tym skarżąca żądała udostępnienia kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia 18 marca 2014 r. pomiędzy Gminą Rabka – Zdrój a [...] J. B. W związku z tak określonym przedmiotem sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W niniejszej sprawie, aby rozstrzygnąć kwestie tego, czy Burmistrz pozostaje w bezczynności najważniejsze jest przedstawienie sekwencji zdarzeń oraz konsekwencji z nich wynikających. Przede wszystkim wskazać należy, że Burmistrz decyzją z dnia 14 maja 2014 r. nr [...] odmówił Z. N. udostępnienia informacji publicznej zawartej w umowie nr [...] z dnia 19 września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr [...], [...] oraz w umowie nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz o firmie zawartych w wierszach [...], [..], [...], [...] jak również o oznaczeniu nieruchomości, imieniu i nazwisku osób fizycznych w wierszach nr [...], [...], [...], [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [...] z dnia 19 września 2007 r. i nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. zawartych pomiędzy Gminą a [...] J. B. i w tym zakresie umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z. N. żądanej informacji publicznej. Po wydaniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta decyzją z dnia 22 września 2014 r. odmówił Z. N. udostępnienia informacji publicznej zawartej w umowie nr [....] z dnia 19 września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr [...], [...] oraz w umowie nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach [...], [..], [..], [...]. Jednakże Prokurator Rejonowy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Niniejszy wyrok jest prawomocny. Po tym wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 14 maja 2014 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości znajdującej się w umowach nr [...] z dnia 19 września 2007 r. i nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z. N. żądanej informacji publicznej. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia 22 września 2014 r. W tym miejscu przypomnieć należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia prawidłowości ani zasadności zapadłych w sprawie decyzji, a jedynie sam fakt zaistnienia bądź nie bezczynności po stronie Burmistrza. Wydane w niniejszym postępowaniu decyzje, a w szczególności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2015, którą uchylono decyzję Burmistrza z dnia 14 maja 2014 r. oraz decyzja SKO z dnia 26 stycznia 2016 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza z dnia 22 września 2014 r. sprawiły, że z obrotu prawnego zostały wyeliminowane decyzje Burmistrza. W sprawie bezsprzeczny jest również fakt, że po wydaniu przez SKO decyzji z dnia 26 stycznia 2016 r. organ I instancji, czyli Burmistrz nie podejmował żadnych działań w sprawie wniosku Z. N. z dnia 18 marca 2014 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w umowie nr [...] z dnia 19 września 2007 r. oraz w umowie nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r. Podkreślić należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy, inaczej mówiąc organ informuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że informacje znajdujące się w umowach nr [...] z dnia 19 września 2007 r. i nr [...] z dnia 6 czerwca 2007 r., a dotyczące danych o oznaczeniu i położeniu nieruchomości stanowią informacje publiczną, gdyż mieszczą się w zakresie w jakim ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje udzielać informacji. Z art. 1 ust. 1 ustawy wprost wynika, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonych w tej ustawie. Art. 6 ust. 1 pkt a-c wskazuje się, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Dodatkowo WSA w Krakowie w kilku orzeczeniach jednoznacznie stwierdził, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1874/14). Zgodnie z przepisem art.24 ust.5 pk 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Również w judykaturze utrwalił się pogląd, że przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc niezawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (zob. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662). Trudno uznać, aby oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia miało charakter danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2. Zaznaczyć jednak należy, że na tym etapie postępowania Sąd orzekający w sprawie nie ocenia czy żądana informacja publiczna podlegała w całości udostępnieniu, bowiem istotą postępowania jest wyłącznie stwierdzenie czy zachowanie organu nosi cechy bezczynności. W niniejszej sprawie, jak już wyżej podniesiono, Burmistrz od 26 stycznia 2016 r. nie podjął żadnych działań w sprawie będąc do tego zobowiązany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądana informacja bez wątpienia stanowi informację publiczną, tym samym pozostaje w bezczynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporna pozostaje okoliczność, iż Burmistrz w dacie złożenia przez skarżącą skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostawał bezczynny w rozpoznaniu i załatwieniu w jakikolwiek sposób powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w rozumieniu cytowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w zakresie wniosku Z. N. od dnia 26 stycznia 2016 r. tym samym pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażący. Burmistrz w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącej i nie próbował wytłumaczyć swojego milczenia. Okolicznością łagodzącą ten stan rzeczy był fakt, że organ I instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że w obrocie prawnym nadal funkcjonują decyzje o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dlatego Sąd pomimo stwierdzenia rażącej bezczynności organu, odstąpił od wymierzenia grzywny. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Burmistrza Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku Z. N. z dnia 18 marca 2014 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast co do oddalenia skargi w pozostałej części, podnieść należało, że przyznanie – na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącego, jakiejkolwiek sumy pieniężnej może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, takie okoliczności nie wystąpiły, co wynika z przedstawionych wyżej rozważań. Odnosząc się do wniosku skarżącej o orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1 b P.p.s.a. stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd nie może orzec o istnieniu takiego obowiązku, gdyż jak wynika z wcześniejszych rozważań niniejsza sprawa dotyczy bezczynności a nie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zatem Sąd wyrzekając o istnieniu obowiązku bądź jego braku przesądziłby nie tylko fakt, że żądane informacje stanowią informację publiczna, ale jednocześnie nałożyłby na organ obowiązek ich udostępnienia. Tymczasem w tej kategorii spraw sąd związany zasadą skargowości (skarga dotyczy bezczynności a nie odmowy udzielenia informacji) może wypowiedzieć się jedynie na temat tego czy żądane informacje są informacjami publicznymi, a już do oceny organu należy sposób ich udostępnienia bądź też ocena czy należy je udostępnić w pełnym zakresie. Podstawę oddalenia skargi w tej części stanowił art. 151 P.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.