II SAB/Kr 129/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie zgłoszenia sprzeciwu w przedmiocie zamiaru wykonania budynku gospodarczego, znak [...] l. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub podjęcia czynności, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego H. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. J. w dniu 20 czerwca 2021 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 10 listopada 2020r. sygn. akt II SA/Kr 943/20, uchylającym decyzję Wojewody z dnia 1 czerwca 2020r. znak sprawy: [...] Skarżący wskazał, że Wojewoda nie wydał stosownej decyzji po wskazanym wyżej wyroku. Wojewoda nie zastosował się do terminów wymaganych prawem, w tym do terminu wyznaczonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto nie dotrzymał również terminów przez siebie wyznaczonych w pismach z dnia 2 marca 2021 r. oraz z dnia 29 marca 2021 r. Wojewoda nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie do czego jest zobligowany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że 8 lipca 2021 r. zakończył przedmiotowe postępowanie odwoławcze wydaniem decyzji. W prowadzonym postępowaniu strony były informowane o zmianie terminu załatwienia sprawy na podstawie art.36 k.p.a.- pismo z dnia 2 marca 2021 r., z dnia 29 marca 2021 r., z dnia 10 czerwca 2021 r. /w aktach sprawy/. Konieczność zmiany terminu załatwienia sprawy wynikała z jednej strony, z problemów systemowych, związanych z ilością wpływających spraw i brakami kadrowymi tj. przyczynami faktycznymi, co wiązało się z koniecznością przyjęcia procedury kryterium kolejności wpływu spraw, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania a z drugiej strony z konieczności uzyskania wyjaśnień i zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w sprawie, biorąc pod uwagę, iż procedura zgłoszeniowa, w ocenie organu odwoławczego, nie stoi na przeszkodzie badania kwestii bezpieczeństwa obiektu /pismo z dnia 29 marca 2021 r., pismo z dnia 10 czerwca 2021r.- w aktach sprawy/. Podejmowane były zatem czynności przedmiotowo istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł 7 kwietnia 2021 r. ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. OSK 1039/17, LEX nr 2454680). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, LEX nr 2509354). W przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga została wniesiona w dniu 20 czerwca 2021 r., a Wojewoda wydał decyzję kończącą prowadzone przez niego postępowanie odwoławcze w dniu 8 lipca 2021 r. Wobec powyższego w pkt I wyroku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub podjęcia czynności – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd – mimo umorzenia postępowania we wskazanym w pkt I wyroku zakresie – w dalszym ciągu zobowiązany był do oceny, czy postępowanie przed Wojewodą było prowadzone w sposób przewlekły oraz czy przewlekłość ta nosiła cechę rażącego naruszenia prawa. Wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę brak było podstaw do oddalenia skargi w całości. W ocenie Sądu Wojewoda prowadził postępowanie odwoławcze w sposób przewlekły. W dniu 27 stycznia 2021 r. do organu II instancji wpłynęły akta sprawy – przesłane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. uchylił wydaną wcześniej w tej sprawie decyzję Wojewody (postępowanie dotyczyło wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych). Analizie podlegało więc postępowanie prowadzone od dnia zwrotu akt organowi do dnia wydania decyzji tj. do 8 lipca 2021 r. – a więc przez okres ponad 5 miesięcy. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie termin ustawowy został więc przekroczony ponad czterokrotnie. Pierwszą czynnością podjętą przez Wojewodę było wysłanie stronom zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - pismem z dnia 2 marca 2021 r. ustalono termin załatwienia sprawy na dzień 27 marca 2021 r. Już ta czynność została podjęta po upływie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym określonego w powołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. Następnie 29 marca 2021 r. (czyli dwa dni po upływie wyznaczonego wcześniej terminu do zakończenia sprawy) organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o informację, ewentualnie kontrolę w terenie celem sprawdzenia, czy roboty budowlane objęte postępowaniem zgłoszeniowym zostały rozpoczęte, zakończone lub czy obiekt ten został oddany do użytkowania. Jednocześnie zawiadomiono strony, że wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy – do 28 maja 2021 r. Tym samym wydłużono postępowanie o kolejne dwa miesiące. Dalej w aktach znajduje się pismo przekazujące ponaglenie H. J. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, datowane na 15 kwietnia 2021 r. Kolejno pismem z 6 maja 2021 r. ponownie wystąpiono do PINB w N. jak w poprzednim piśmie z 29 marca 2021 r., a pismem z 10 czerwca 2021 r. (zatem po upływie już raz przedłużonego terminu załatwienia sprawy) wezwano inwestorów do uzupełnienia materiału dowodowego. Odpowiedź inwestorów na wezwanie uzyskano 20 czerwca 2021 r. Inwestorzy zakwestionowali zasadność uzupełniania postępowania dowodowego. Do akt postępowania dołączono wydruk obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brak możliwości ustalenia daty tej czynności), a następnie 8 lipca 2021 r. wydano decyzję. Jak wynika z powyższej analizy w ostatecznym rozrachunku postępowanie dowodowe prowadzone przez Wojewodę ograniczyło się do dołączenia do akt wydruku z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani PINB w N. nie odpowiedział na kierowane do niego dwukrotnie zapytania, ani inwestorzy nie uzupełnili postępowania dowodowego zgodnie z wezwaniem zawartym w piśmie z 10 czerwca 2021 r. Nie można mieć wątpliwości, że postępowanie opisane wyżej prowadzone były w sposób przewlekły. Organ co kilka tygodni wykonywał jakąś czynność procesową (zawiadomienie o przedłużeniu terminu, pismo do PINB, wezwanie stron do uzupełnienia materiału dowodowego) – co niewątpliwie świadczy o braku koncentracji czynności dowodowych. Wreszcie fiasko podjętych przez Wojewodę czynności dowodowych musi budzić wątpliwości co do celowości ich podejmowania. Ostatecznie ani brak odpowiedzi od organu nadzoru budowlanego, ani brak uzupełnienia materiału dowodowego przez inwestorów nie stanął na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy. Słusznie też skarżący zauważył, że Wojewoda nie przestrzegał wyznaczonych przez siebie terminów załatwienia sprawy, a w pewnym momencie przestał informować strony o kolejnym ich wydłużeniu. Jednocześnie stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu postępowania odwoławczego nie miała charakteru rażącego. Wojewoda wskazuje na problemy systemowe i braki kadrowe oraz konieczność rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu jako przyczynę opóźnienia zaistniałego w niniejszej sprawie. Organizacja pracy organu administracji publicznej nie zwalnia z zarzutu przewlekłości, jednak może w pewnym stopniu usprawiedliwiać tego rodzaju wadliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r., sygn. III OSK 977/21 (LEX nr 3219595) stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Z powyższych względów w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ramach kosztów postępowania zasądzono kwotę 100 zł uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.