II SAB/Kr 13/18

Sygn. [...] II SAB/Kr 13/18 Postanowienie Dnia 6 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze Firma A w K. na bezczynność Burmistrza Miasta W w przedmiocie wykonania uchwały w sprawie zamiany nieruchomości 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Firma A w K. kwotę w wysokości [...] zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uzasadnienie [...] Pismem z dnia 28.12.2017 r. [...] sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie przez Burmistrza Gminy W. czynności nakazanej prawem, tj. uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 14.11.2014 r. w sprawie zamiany nieruchomości położonych w W.. Zarzuciła naruszenie art. 101 i art. 101 a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy. W oparciu o powyższe przepisy skarżąca spółka domagała się nakazania Wojewodzie [...] wykonania wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w W. na rzecz skarżącej, a przy tym na koszt oraz ryzyko Gminy W.. Żądała także zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż A. F., wspólnik skarżącej spółki oraz prezes jej zarządu, w dniu 15.03.2010 r. zwróciła się do Gminy W. z propozycją zamiany nieruchomości. Chodziło o zamianę stanowiących własność A. F. działek zajętych przez Gminę pod budowę obwodnicy śródmiejskiej (działek o nr [...] oraz nr [...]) - na działki Gminy położone w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości (o nr [...], [...] [...], [...] Zamiana ta stanowić miała "odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie". Kierowanym do A. F. pismem z dnia 3.12.2013 r., Gmina W. wskazała, że na działce nr [...] znajduje się zamieszkały budynek, co powoduje, że ewentualna zamiana nieruchomości (w trybie art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) uwarunkowana jest zapewnieniem przez A. F. trzech zastępczych lokali dla mieszkańców tej nieruchomości. W związku z powyższym, A. F. nabyła lokal przy ul. [...] w W. oraz lokal przy ul. [...] w W.. W dniu 14.11.2014 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiany nieruchomości, tj.: działki nr [...] zabudowanym budynkiem mieszkalnym nr [...], przy ul. [...] w W. oraz działki nr [...] - na nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej, tj. działki nr [...], a także nieruchomości lokalowej przy ul. [...], i przy ul. [...] w W.. Pismem z dnia 16.01.2015 r. Gmina W. poinformowała A. F., że nie przewiduje realizacji podjętej uchwały i nie jest zasadne ustalanie miejsca i terminu zawarcia umowy w sprawie zamiany nieruchomości. Skarżąca spółka zaakcentowała, że wszystkie działania A. F. podejmowane były w dobrej wierze, ze znacznym zaangażowaniem finansowym. W dniu 14.11.2017 r. [...] sp. z o.o. w K. wezwała Burmistrza Gminy W. do wykonania przedmiotowej uchwały. Do dnia wniesienia skargi wykonanie uchwały nie nastąpiło. Strona skarżąca wskazała, że brak realizacji uchwały spowodował szkodę w majątku spółki. Podmiot ten bowiem realizuje budowę obiektu handlowego na terenie działek nr [...], [...], [...] oraz [...] Brak wykonania uchwały spowodował pomniejszenie terenu inwestycji. Sam zaś obiekt handlowy będzie mniejszy o min. 50 % względem obiektu, który mógłby powstać gdyby doszło do wykonania uchwały. Na poparcie zasadności skargi wskazała skarżąca spółka orzeczenia sądów administracyjnych akcentujące kompetencję wójta gminy do wykonywania uchwał podjętych przez radę gminy. Przedstawiła też poglądy piśmiennictwa wyrażane na gruncie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. 2. Burmistrz W., domagał się oddalenia skargi. Podał, że wskazaną wyżej uchwałą Rada Miejska w W. wyraziła zgodę na zamianę nieruchomości, jako czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem gminnym. Podkreślając kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta) do gospodarowania mieniem komunalnym podał, że zamiana nieruchomości następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Sporna uchwała nie określiła obowiązku Burmistrza W. do dokonania zamiany nieruchomości, lecz tylko zawierała zgodę organu stanowiącego gminy do jej dokonania. Zmiana przez burmistrza koncepcji gospodarowania mieniem komunalnym oznacza rezygnację z określonego uprawnienia zawartego w uchwale rady miejskiej. Nie oznacza natomiast niewykonania obowiązku ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez [...] sp. z o.o. w K. podlega odrzuceniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na niewykonanie nakazanej prawem czynności tj. brak wykonania przez Burmistrza Miasta W. uchwały Rady Miejskiej w W. n r [...] z dnia 14.112014 r. w sprawie zamiany nieruchomości stanowiących własność Gminy, z nieruchomościami będącymi własnością osoby fizycznej. Podstawą prawną żądania skargi tj. nakazania organowi nadzoru (Wojewodzie [...] wykonania przedmiotowej uchwały na koszt i ryzyko Gminy W. - jest art. 101 a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., póz. 1875; dalej u.s.g.). Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wg ust. 2 tego przepisu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wobec przedmiotu ocenianej skargi i zawartego w niej żądania oraz przedstawionych wyżej regulacji prawnych, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi. Powstaje bowiem pytanie o to, czy złożona skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych, a określonym w art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., póz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Wskazany przepis w pkt 6 stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W zakresie zaskarżania stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, art. 3 par. 2 pkt 9 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. na decyzje administracyjne, określone postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym oraz inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy w związku z powyższym podkreślić, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na [...] mocy przepisów p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31.05.2017 r.; sygn. akt II SAB/Wr 13/17). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 547/04) zwrócił uwagę, że ilekroć załatwienie określonej sprawy przez organ administracji publicznej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej, wówczas skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, że o ile uchwała podjęta przez Radę Miasta W. w sprawie zamiany nieruchomości może być kwalifikowana jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.), o tyle zarzucana skargą bezczynność w realizacji tej uchwały wykracza już poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić bowiem należy, iż wykonanie uchwały dotyczącej zamiany nieruchomości, sprowadzać się będzie de facto do zawarcia cywilnoprawnej umowy zamiany, której przedmiotem będą nieruchomości wskazane w uchwale. Zawarcie umowy jest czynnością cywilnoprawną polegającą na złożeniu zgodnych oświadczeń woli jej stron. Przedmiotowa "skarga na bezczynność" polegająca na niewykonaniu uchwały Rady Miejskiej o zamianie nieruchomości podlegałaby zatem załatwieniu w drodze umowy. Kognicja zaś sądów administracyjnych określona w art. 3 par. 2 p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości orzekania w sprawie takiej bezczynności (realizacji obowiązków o charakterze cywilnoprawnym). Jest to przy tym materia mogąca być przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny. Skoro więc skarga [...] sp. z o.o. w K. odnosi się do etapu samego zawarcia czynności cywilnoprawnej i sporu z tym związanego, to uznać należało, że jej przedmiot wykracza poza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W związku z powyższym, skarga podlegała odrzuceniu, na postawie art. 58 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej, zasadniczego powodu odrzucenia skargi, wskazać należy, iż strona skarżąca [...] sp. z o.o. w K. nie dysponowała w tej sprawie legitymacją skargową. Stanowi to samodzielną przesłankę odrzucenia skargi (art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a.). Art. 50 par. 1 p.p.s.a. określa legitymację konkretnego podmiotu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego. Od wykazania zatem związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej - uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Stosownie natomiast do art. 50 par. 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Do ustaw o których mowa we wskazanym przepisie należą m.in. tzw. ustawy samorządowe. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten przy tym ma zastosowanie także w sprawach skarg na tzw. bezczynność organów gminy (art. 101 a ust. 1 u.s.g.). W ocenie sądu, interes prawny strony skarżącej - [...] sp. z o.o. w K. - nie został naruszony poprzez brak wykonania uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] r. z dnia 14.11.2014 r. w sprawie zamiany nieruchomości, ani samą tą uchwałą. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedmiotem tejże uchwały była kwestia zamiany nieruchomości Gminy W. z nieruchomościami "stanowiącymi własność osoby fizyczne/'. Z kontekstu sprawy wynika, iż chodziło o nieruchomości będące własnością A. F.. Skarżąca spółka zaś do nieruchomości objętych sporną uchwałą nie dysponowała żadnymi prawami, ani roszczeniami pozwalającymi wywodzić jej interes prawny lub uprawnienie do wniesienia ocenianej skargi. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że wymieniona wyżej osoba (A. F.) jest wspólnikiem skarżącej spółki i pełni w jej władzach określone funkcje. Podkreślić trzeba bowiem to, że [...] sp. z o.o. w K. jest odrębnym (samodzielnym) podmiotem praw i obowiązków od osób będących wspólnikami tej spółki i członkami jej zarządu. Nie może być zatem strona skarżąca (sp. z o.o.) utożsamiana ze wspólnikami (udziałowcami spółki) w sposób pozwalający wywodzić legitymację skargową w sprawie. Skoro żadna z nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej W. nie stanowiła własności skarżącej spółki, zatem interes prawny ani uprawnienie tej spółki nie zostały w jakikolwiek sposób naruszone. Fakt zaś realizacji inwestycji przez stronę skarżącą na działkach sąsiednich względem działek wymienionych w uchwale Rady Miejskiej w W. z dnia 14.11.2014 r. nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego spółki. Tak samo ocenić należy okoliczność potencjalnego zmniejszenia terenu inwestycji* w wyniku braku realizacji spornej uchwały. Jest to bowiem kwestia odnosząca się jedynie do [...] interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki nakazywało odrzucić jej skargę w oparciu o art. art. 58 par. 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 a ust. 1 u.s.g. O kosztach orzeczono na postawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).