II SAB/Kr 133/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Starosty Powiatowego w K. postanawia: umorzyć postępowanie sądowe W decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...]05.2011 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził podział należących m.in. do A. sp. z o.o. w K. Wydzielone części nieruchomości spółki (działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... ) stały się z mocy prawa własnością Gminy K. Decyzja z dnia [...].05.2011 r. stała się ostateczna z dniem 17.06.2011 r. A. sp. z o.o. w K. w dniu 11.10.2011 r., wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi Prezydent Miasta K. w dniu 13.09.2011 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia należnego stronie odszkodowania. Pismem z dnia 18.10.2011 r. organ przedłużył termin na wydanie decyzji w sprawie do 30.03.2012 r. Następnie pismem z dnia 25.11.2011 r. Prezydent Miasta K. wystąpił Wojewody o wyłączenie go z załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...].12.2012 r. znak [...] Wojewoda wyznaczył Starostę K. do ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 13.01.2012 r. Starosta K. poinformował strony postępowania, że załatwienie przedmiotowej sprawy nie jest możliwe w ustawowym terminie oraz że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość wyżej wymienionej nieruchomości. Wykonawca tego opracowania musi zostać wybrany w drodze postępowania przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy z 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113 póz. 759 z późn. zm.). Operaty szacunkowe dla celów odszkodowawczych są zlecane wykonawcy zgodnie z datą wpływu przedmiotowych postępowań. Jednocześnie w prowadzonym postępowaniu niezbędne jest również zapewnienie stronie czynnego udziału, w tym udział w rozprawie administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, a także umożliwienie zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym zgodnie z terminami wskazanymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ wyznaczył termin załatwienia przedmiotowej sprawy do 29.06.2012 r. Pismem z dnia 17.05.2012 r. organ poinformował strony postępowania o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień 12.06.2012r. Na rozprawie przeprowadzonej 12.06.2012 r. oraz pisemnie A. Sp. z o.o, wniosła szereg zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego w w/w sprawie. Na powyższe zarzuty rzeczoznawca majątkowy M.G.-L. , odpowiedziała w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 12.06.2012r, jak również w piśmie z 22.06.2012 r. Pismem z dnia 29.06.2012 r. organ poinformował strony postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie i jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31.08.2012 r. W dniu 13.07.2012 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika A. Sp. z o.o. z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Pismem z 26.07.2012 r. stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a. organ wystąpił do pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na zawieszenie przedmiotowego postępowania. Niezależnie od powyższego pismem z dnia 17.05.2012 r. spółka wniosła zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta K. oraz Starostę K. Wojewoda postanowieniem z dnia [...]05. 12 r. znak: [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione. W dniu 26.07.2012 r. A. sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatowego w K. oraz Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę. Strona skarżąca podała, że bezczynność Prezydenta Miasta K. , a następnie przewlekłość działania Starosty K. narusza przepisy prawa jak również uzasadniony interes strony; art. 7 kpa, art. 8 kpa, a także art. 12 ust 4b ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych bowiem powołane wyżej organy administracji winny rozstrzygnąć sprawę ustalenia należnego A. sp. z o.o. odszkodowania z tytułu przejęcia jej nieruchomości przez Gminę K. (poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej) w 30 - dniowym terminie określonym w art. 12 ust 4b ww. ustawy. Jej niewydanie w ustawowym terminie skutkuje powstaniem po stronie skarżącego szkody związanej z nieprzekazaniem mu kwoty odszkodowania, której wysokość, poza równowartością odsetek ustawowych za okres od dnia w którym decyzja winna być wydana do jej faktycznego wydania, składają się utracone przez skarżącego korzyści. Strona skarżąca wniosła o wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. , następnie przez Starostę Powiatowego w K. miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa, oraz o zobowiązanie Starosty Powiatowego w K. do wydania decyzji ustalającej odszkodowania z tytułu przejęcia jej nieruchomości przez Gminę K. w określonym przez Sąd terminie. W uzasadnieniu strona skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu Wojewody z [...].06.2012 r. znak [...] , w którym organ ten uznał zażalenie spółki za nieuzasadnione. W postanowieniu wskazano, że "ze względu na skomplikowany charakter postępowania w sprawie ustalenia i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną niezwykle trudne dla organów administracji jest przestrzeganie terminu załatwienia sprawy zawartego w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", a ponadto zawarty w art. 12 ust 4b ustawy termin na wydanie decyzji nie jest dla organów administracji wiążący, ma charakter instrukcyjny i dyscyplinujący, a zatem może być dowolnie przedłużany. Organ uchylił się od oceny sposobu i terminowości prowadzenia sprawy przez Prezydenta Miasta K. Zdaniem strony skarżącej termin wydania decyzji określony przez art. 12 ust 4b ustawy jest terminem ustawowym, którego organ nie może przedłużyć. W związku z powyższym już 13.09.2011 r. - w dacie rzekomego wszczęcia przez Prezydenta Miasta K. postępowania w sprawie ustalenia należnego stronie odszkodowania organ administracji pozostawał w zwłoce z wydaniem przedmiotowej decyzji, a późniejsze postanowienia w/w organów przedłużające ustawowy termin nie mogły wywrzeć w tej materii oczekiwanego przez organy administracji skutku, tj. sanacji naruszenia przepisów prawa. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji o której mowa w art. 11 a ust. 1 ustawy nakazał stosowanie przepisów kpa, nie rozciągając tej regulacji na decyzje o ustaleniu odszkodowania. Strona skarżąca podkreśliła, że pozbawienie strony przysługującego jej prawa własności nieruchomości jest nadzwyczajną czynnością w toku działań organów administracji, stąd organ administracji wszczynający postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w ramach której nastąpi m.in. pozbawienie strony własności nieruchomości) oraz znając przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ma obowiązek przygotowania następującego po jej wydaniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, by zakończyć je w ustawowym terminie. Wbrew stanowisku Wojewody , nie stoi temu na przeszkodzie charakter tego postępowania, w szczególności obowiązek podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania całego materiału dowodowego, czy szczegółowe czynności techniczne (jak konieczność wyłonienia w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rzeczoznawcy, któremu organ ten powierzy sporządzenie operatu szacunkowego). Okoliczność wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z istoty nie może bowiem zaskoczyć organu administracji, tak samo jak nie powinny zaskakiwać go wynikające z wydania tej decyzji obowiązki, polegające np. na niezwłocznym ustalaniu i wypłacie należnych b. właścicielom odszkodowań. W odpowiedzi na skargę Starosta K . przedstawił przebieg postępowania w sprawie, podnosząc, że do dnia sporządzenia ww. pisma nie nadeszły odpowiedzi stron w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania. Na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. pełnomocnik Starosty przedłożył do akt sadowych sprawy postanowienie własne z 10 września 2012r. r. znak: [...], którym w oparciu o art. 98 § 1 kpa na wniosek strony skarżącej zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie, jednocześnie oświadczając, ze według jego wiedzy postanowienie to jest ostateczne. Nadto na rozprawie pełnomocnik A. sp. z o. o. w K. sprecyzował, przedmiotowa skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Starosty . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 2012 póz. 270 - t.j.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie orzekania m. in. w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych a rat. 3 § 2 pkt 1 - 4 a p.p.s. a., przy czym zgodnie z treścią art. 149 ustawy sąd uwzględniając taka skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga nie mogła zostać merytoryczna rozpoznana, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne w dacie jego rozpoznania stało się bezprzedmiotowe. Na wstępie należy wskazać, że formalny warunek dopuszczalności skargi na bezczynność Starosty został spełniony ponieważ w dniu 17 maja 2012 r. A. sp. z o. o. w K. wniosła zażalenie do Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ l instancji, zarzucając nie tylko bezczynność, ale także przewlekłe prowadzenie sprawy. Skarga została ograniczona przez pełnomocnika spółki do zarzutu bezczynności na rozprawie w dniu 15. 10. 2012 r. . Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, Jednocześnie sąd stwierdzi czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1 ), załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ pozostaje w bezczynności gdy nie podejmuje on jakichkolwiek działań w sprawie natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, jednak nie są to działania konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża (por. wyrok WSA w Łodzi z 10. 06. 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 20/11, wyrok WSA w Lublinie z 8. 12. grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 49/11). Należy podkreślić, że z art. 149 p.p.s.a. wynika wprost, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonanie czynności lub stwierdzenie albo uznanie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sytuacji uwzględnienia skargi sąd nie jest uprawniony orzec w inny niż wskazany wyżej sposób. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w dniu 13 lipca 2012 r. strona skarżąca wystąpiła do organu l instancji o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie przepisu art. 98 § 1 kpa, a organ l instancji po uzyskaniu zgody pozostałych stron postępowania, o którą wystąpił pismem z 26 lipca 2012 r., zawiesił prowadzone postępowanie postanowieniem z [...] września 2012 r. znak [...], co potwierdza przedłożona przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 15 października 2012 kserokopia ww. postanowienia (niekwestionowana przez stronę skarżącą). Mając na uwadze, że skarga na bezczynność Starosty została złożona do WSA w Krakowie w dniu 26 lipca 2012 r. , a więc jeszcze przed zawieszeniem przedmiotowego postępowania - toczącego się przed Starostą w sprawie z wniosku A. sp. z o.o. w K. , o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości należące do strony skarżącej, które na mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].05.2011 r., znak [...]. stały się z mocy prawa własnością Gminy K. - jednakże w dniu jej rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia Starosta K. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania należało uznać, iż ww. skarga stała się w wyniku tego bezprzedmiotowa. Zgodnie bowiem z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że gdy przed wydaniem orzeczenia przez Sąd organ wyda wymagany przepisami prawa akt wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1pkt 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie został bowiem wydany akt prawny zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, który stanowi przeszkodę - co prawda czasową -powodującą jednak niemożność dalszego postępowania w sprawie skargi na bezczynność Starosty K. Nadto należy wskazać, że w odniesieniu do Starosty także skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlegałaby rozpoznaniu, ponieważ mimo zwłoki w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku A. sp. z o. o. w K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 b ustawy z 10. 04. 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, póz. 1194 ze zm) zwanej dalej w skrócie spec ustawą drogową Sąd również nie mógłby wydać rozstrzygnięcia w trybie art 149 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy postępowanie przed organem l instancji zostało zawieszone na wniosek strony skarżącej postanowieniem wydanym po wniesienie już skargi, a przed jej rozstrzygnięciem. A zatem jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała 7 sędziów NSAz 26. 11. 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, postanowienie NSAz 18. 10 2011 r., sygn. akt II OSK 2108/11). Jak bowiem wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a. - brak jest możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność (jak i na przewlekłość) na podstawie tego przepisu, bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. Wydanie ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego odszkodowania czyni niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność Starosty bezprzedmiotowym, co nie wyklucza możliwości złożenia ponownej skargi po podjęciu przedmiotowego postępowania. Zauważyć także należy, że bez wcześniejszego zobowiązania organu do wydania określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonanie czynności lub stwierdzenie albo uznanie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa i nie można wymierzyć organowi grzywny o jakiej mowa w § 2 cyt. art 149 p.p.s.a. Dla porządku należy wyjaśnić, że w odniesieniu do charakteru terminu z art. 12 ust. 4 b spec ustawy drogowej Sąd w całości podziela pogląd wyrażony wyroku WSA w Warszawie z 18. 11. 2010 r. , sygn. akt l SA/Wa 576/10 (Lex nr 750855), zgodnie z którym ww. przepis art. 12 ust. 4b stanowiący , że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan sprawy nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.